严重违法失信企业名单管理若干问题研究

今年7月，国家企业信用信息公示系统公示了一大批严重违法失信企业名单，亮出了信用监管的又一把利器。这是首批因被列入经营异常名录满3年仍未履行相关义务，依据2016年4月1日施行的《严重违法失信企业名单管理暂行办法》（以下简称《办法》），而被列入严重违法失信企业名单的企业。

严重违法失信企业名单又称市场监管部门的黑名单。企业一旦进入黑名单，黑名单信息记于企业名下并公示，5年内不能移出黑名单，禁止参与政府采购、国有土地出让、工程招投标、授予荣誉称号等，企业法定代表人、负责人不得担任其他企业的法定代表人、负责人。严厉的信用约束和联合惩戒让列入严重违法失信企业名单的企业寸步难行。

严重违法失信企业名单的名称演变

严重违法失信企业名单最早源于2014年2月7日《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号），文件将其名称表述为严重违法企业名单，没有“失信”两字。文件提出，将企业年检制度改为企业年度报告制度，对未按规定期限公示年度报告的企业，工商行政管理机关在市场主体信用信息公示系统上将其载入经营异常名录，提醒其履行年度报告公示义务。企业在3年内履行年度报告公示义务的，可以向工商行政管理机关申请恢复正常记载状态；超过3年未履行的，工商行政管理机关将其永久载入经营异常名录，不得恢复正常记载状态，并列入严重违法企业名单。文件确定了列入严重违法企业名单的一种事由，即将因未年报被列入经营异常名录后超过3年仍未履行年报义务的企业列入严重违法企业名单。

2014年10月1日《企业信息公示暂行条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》第十七条规定，被列入经营异常名录的企业依照本条例规定履行公示义务的，由县级以上工商行政管理部门移出经营异常名录；满3年未依照本条例规定履行公示义务的，由国务院工商行政管理部门或者省、自治区、直辖市人民政府工商行政管理部门列入严重违法企业名单，并通过企业信用信息公示系统向社会公示。《条例》丰富了严重违法企业名单内涵，以立法形式确定列入严重违法企业名单的4种事由，即未按规定期限公示年报信息、未在责令期限内公示即时信息、公示信息隐瞒真实情况弄虚作假、通过登记的住所（经营场所）无法联系被列入经营异常名录后满3年仍未履行相关义务的列入严重违法企业名单。

随着商事制度改革推进，对信用监管制度提出更高要求，尤其是黑名单制度，迫切需要加快制度设计。《办法》将其名称表述为严重违法失信企业名单，增加了“失信”两字。这一次不仅重新确定名称表述，而且将严重违法失信企业名单内涵向纵深拓展，确定了10种严重违法失信行为列入严重违法失信企业名单，将严重违法失信企业名单管理制度与危害人民生命、财产安全以及经济社会秩序等严重违法失信行为衔接，加强内部约束，形成监管合力，加大严重违法失信企业名单的惩戒力度，提升威慑力。其中，第一种情形是将未按规定期限公示年报信息、未在责令期限内公示即时信息、公示信息隐瞒真实情况弄虚作假、通过登记的住所（经营场所）无法联系等事由“四合一”整合后，统一归入经营异常名录一种情形，列入严重违法失信企业名单；第二至第十种情形是将因在市场准入、直销、传销、反不正当竞争、消费权益、广告、商标等监管领域严重违法失信受到行政处罚的企业列入严重违法失信企业名单。

法律法规依据

严重违法失信企业名单管理制度主要依据《条例》《办法》和3个规范性文件。《条例》第十七条第二款规定，被列入经营异常名录的企业满3年未依法履行公示义务的，由工商行政管理部门列入严重违法企业名单，并通过企业信用信息公示系统向社会公示；被列入严重违法企业名单的企业的法定代表人、负责人，3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。《办法》完善了严重违法失信企业名单管理制度，明确管理对象，部门职责，列入黑名单情形的认定、列入和移出规则，建立异议处置、救济途径、责任人员的问责制度，完善信用约束措施和联合惩戒机制，以及有关网络交易违法失信行为的处置。

在实际执行和具体操作上，还要依据总局下发的3个规范性文件：

1.《关于做好严重违法失信企业名单管理工作的通知》（办字〔2016〕48号）。该通知进一步细化操作流程，明确了列入严重违法失信企业名单的起算日期、管理职责分工、列入和移出程序，并且对移出时由于住所变更等原因导致登记管辖机关发生变更的情况、异地行政处罚案件的信息交换的问题、列入和移出公示、列入竞合情形、企业注销后处理方式等特殊情况，提出了具体的工作指导意见。

2.《工商总局办公厅关于进一步做好严重违法失信企业名单管理工作的通知》（办字〔2018〕31号）。该通知提出6方面工作要求，包括加大长期停业未经营企业清理吊照力度，审慎准确列入严重违法失信企业名单，建立完善信用修复机制，网络交易违法失信行为管理，及时做好公告提示，强化严重违法失信企业名单管理的应用等。

3.《工商总局办公厅关于加强严重违法失信企业名单数据库管理落实任职资格限制的通知》（办字〔2018〕48号）。该通知提出加强数据管理和强化信用惩戒，实时、准确向总局上报各地严重违法失信企业名单数据，实时下载全国严重违法失信企业名单数据；落实对新申请企业法定代表人、负责人任职资格限制，做好已担任其他企业法定代表人、负责人任职资格的清理规范。

管理对象和管理职责

严重违法失信企业名单管理对象为违反工商法律法规且情节严重的企业。这里的企业指各类企业及其分支机构，但不包括农民专业合作社、个体工商户。

在信用监管体系中，企业与农民专业合作社、个体工商户是并列的市场主体，但在信息公示、经营异常名录管理和严重违法失信企业名单管理等方面采取的信用监管措施是有区别的。

例如农民专业合作社。《条例》明确对农民专业合作社信息公示的具体办法由国务院工商行政管理部门另行制定。总局在制定《农民专业合作社信息公示暂行办法》时，考虑到农民专业合作社以农民为主体，市场主体能力有待提高，需要更多扶持和鼓励，规定：农民专业合作社不公示即时信息，农民专业合作社分支机构不公示年报信息，对农民专业合作社列入经营异常名录只有未按规定期限公示年报信息、公示信息弄虚作假隐瞒真实情况、通过登记住所（经营场所）无法联系这3种事由，农民专业合作社不采用黑名单制度。因此，农民专业合作社被列入经营异常名录满3年仍未履行相关义务的也不列入严重违法失信企业名单。

又如个体工商户。《个体工商户年度报告暂行办法》规定，个体工商户可以通过企业信用信息公示系统或者以纸质方式报送年度报告，个体工商户可以自主选择其年度报告内容是否公示。将个体工商户未按规定期限公示年报信息、公示信息弄虚作假隐瞒真实情况、通过登记住所（经营场所）无法联系的，标记为经营异常状态，而不是列入经营异常名录。个体工商户不实施严重违法失信企业名单管理制度。

严重违法失信企业名单的具体管理工作由省、自治区、直辖市的市场监管部门以及县级以上市场监管部门分级负责。省、自治区、直辖市的市场监管部门负责对本区域内因被列入经营异常名录届满3年仍未履行相关义务情形企业的严重违法失信企业名单的列入、移出工作。县级以上市场监管部门负责对本辖区内因严重违法行为受到行政处罚企业的严重违法失信企业名单的列入、移出工作。

主要特点

（一）对已公示的行政决定信息或行政处罚信息累计时限和次数后的追加惩戒

行政决定信息指经营异常名录信息、撤销登记信息。行政处罚信息指因违反工商法律法规情节严重受到行政处罚的信息。累计时限和次数又分两种类型：第一类是对一种严重违法失信行为独立累计时限和次数，例如列入经营异常名录满3年，提交虚假材料被撤销变更或者注销登记，因直销违法行为2年内受到3次以上行政处罚、因商标侵权违法行为5年内受到2次以上行政处罚；第二类是对多种严重违法失信行为合并累计时限和次数，例如将直销、传销、不正当竞争、消费权益、广告、商标等违法行为合并后累计2年内受到3次以上行政处罚。因此，严重违法失信企业名单管理部门在列入审批过程中，只需核实已经公示的行政决定信息或行政处罚信息累计后的时限和次数是否符合列入条件，不需要核实行政决定信息或行政处罚信息本身的合法性，也不需要启动实地调查取证程序。

（二）严重违法失信企业名单信息向社会公示

严重违法失信企业名单记于企业名下，打上红色醒目标注，通过国家企业信用信息公示系统向社会公示；严重违法失信企业名单还通过国家企业信用信息公示系统信息公告栏集中发布，提醒交易方、政府部门、社会公众，在交易决策、政府治理、消费维权等工作中，增强风险意识，加强风险防控。

（三）严厉的信用约束措施

企业被列入严重违法失信企业名单后，列入满5年已履行相关义务且没有其他严重违法失信企业名单信息的才能移出；即使5年内履行了相关义务更正了违法行为，也要在严重违法失信企业名单中满5年才能移出；如果5年内办理注销，注销后公示系统不公示严重违法失信企业名单信息，但内网管理系统仍然保留严重违法失信企业名单信息直至满5年为止。对于因列入经营异常名录满3年仍不履行义务被列入严重违法失信企业名单的企业，其法定代表人、负责人任职资格受到限制，3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人；已担任其他企业法定代表人、负责人的，要责令其办理变更登记。对于长期列入经营异常名录未申请移出又符合列入严重违法失信企业名单的企业，经核实无法联系，且连续两年未报税的，对其直接采取吊销营业执照的行政处罚，取消其经营资格。

（四）内外联动实施联合惩戒

加强内部业务联动，将列入严重违法失信企业名单的企业纳入重点监管对象，增加抽查频次，对其法定代表人、负责人实施任职资格限制。

加强与其他政府部门协同监管，将严重违法失信企业名单信息与相关政府部门共享应用，在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等工作中，开展跨部门、跨领域的联合惩戒。

相关案例：

一家企业因未申报2014年度报告于2015年7月9日被列入经营异常名录，到2018年7月9日列入经营异常名录满3年仍未履行公示义务，被列入严重违法失信企业名单。该企业因未申报2015年度报告于2016年7月9日被列入经营异常名录，如到2019年7月9日列入经营异常名录满3年仍未履行公示义务，也将被列入严重违法失信企业名单。

两个年度未申报年报，按照违法行为产生的时间不同，分别列入经营异常名录。按照列入经营异常名录日期满3年，分别列入严重违法失信企业名单。

有人会问，严重违法失信企业名单列入情形中，将未按规定期限公示年报信息、未按责令期限公示即时信息、公示信息隐瞒真实情况弄虚作假、通过登记住所（经营场所）无法联系四种事由“四合一”整合后归入经营异常名录一种情形，那么在列入严重违法失信企业名单时，能不能把多条列入经营异常名录信息合并后，作出一次列入严重违法失信企业名单决定？

这里涉及列入规则的问题。经营异常名录的列入是按照违法失信行为发生时间作出“一事由一列入”决定，违法行为发生时间和事由是作出列入经营异常名录决定的两个必要条件。例如不同违法时间不同事由分别作出列入经营异常名录决定，2015年7月9日因未公示2014年度报告被列入经营异常名录，2015年8月5日因通过登记住所（经营场所）无法联系被列入经营异常名录；不同违法时间相同事由分别作出列入经营异常名录决定，2016年7月9日因未公示2015年度报告被列入经营异常名录，2017年7月9日因未公示2016年度报告被列入经营异常名录；相同违法时间不同事由分别作出列入经营异常名录决定，2017年9月19日因通过登记住所（经营场所）无法联系被列入经营异常名录，因公示信息隐瞒真实情况弄虚作假被列入经营异常名录。可见，每一次列入经营异常名录决定都生成独立的经营异常名录信息，多条经营异常名录信息无法合并。对于以经营异常名录为基础的严重违法失信企业名单，在列入严重违法失信企业名单时也不能擅自合并经营异常名录信息，需要根据列入经营异常名录时间，分别作出列入严重违法失信企业名单决定。

（三）不列入严重违法失信企业名单的对象

列入经营异常名录的企业被吊销、已注销、已移出经营异常名录的，不作为列入严重违法失信企业名单的对象。

（四）关于严重违法失信企业名单的移出

1.因列入经营异常名录满3年仍未履行相关义务的情形，届满5年未发生《办法》第五条规定情形的，须经企业纠正违法行为并主动申请后，由列入机关移出。

相关案例：

企业因未申报2014年度报告被列入经营异常名录满3年仍未补年报，于2018年7月9日列入严重违法失信企业名单。该企业于2018年7月18日补报年报，申请移出严重违法失信企业名单，可以移出吗？

该企业列入严重违法失信企业名单未满5年，即使已履行相关义务，也不能移出严重违法失信企业名单。该企业应当于2023年7月9日以后提交移出申请。企业因列入经营异常名录情形而被列入严重违法失信企业名单的，满5年后未有《办法》第五条规定情形的，可以申请移出严重违法失信企业名单；企业不申请，不能移出严重违法失信企业名单。

2.因行政处罚的情形，届满5年未发生《办法》第五条规定情形的，列入机关自行移出。

相关案例：

企业因发布虚假广告近2年被3次行政处罚，于2018年3月5日列入严重违法失信企业名单。该企业什么时候可以移出黑名单？

该企业列入严重违法失信企业名单后满5年，未有《办法》第五条规定情形的，于2023年3月5日由列入机关直接将其移出，不需要企业申请。

3.移出时间以最后一次列入严重违法失信企业名单的日期为基准计算，列入期限届满时统一作出决定一次移出。

相关案例：

企业因发布虚假广告近2年被3次行政处罚，于2018年3月5日列入严重违法失信企业名单，至2023年3月5日满5年。企业因被列入经营异常名录满3年仍未履行相关义务，于2018年7月9日列入严重违法失信企业名单，2023年7月9日满5年。该企业什么时候可以移出严重违法失信企业名单？

现企业名下有两条严重违法失信企业名单信息，严重违法失信企业名单不能逐条移出，要以2018年7月9日最后一次列入日期为基准计算，到2023年7月9日统一作出决定一次移出。

4.移出一般由列入机关作出。当列入严重违法失信企业名单届满时由于住所变更等原因导致登记管辖机关发生变更的，由现负责其管辖机关作出移出决定。

（五）严重违法失信企业名单企业注销的处理

企业被列入严重违法失信企业名单期限届满前完成注销程序的，自注销之日起终止公示，其相关严重违法失信信息记录至列入期限届满之日。企业因被列入经营异常名录满3年未履行相关义务列入严重违法失信企业名单的，自注销之日起对其原法定代表人、负责人的相关限制性措施不再执行。

注销是企业退出市场的主动行为。注销证明企业在市场中的所有债权债务都已清算完毕，注销后企业主体资格消亡，所以对企业及其法定代表人的信用约束不再执行。

（六）被撤销登记的情形

被撤销登记特指撤销变更登记或注销登记，不包括设立登记。这项情形源于《公司法》第一百九十八条。撤销公司登记，包括撤销公司的设立、变更和注销登记。因撤销设立登记会导致企业主体资格消亡，且自此不存在，没有了监管对象，所以，此项仅针对公司取得变更或注销登记的情况。提交虚假材料的认定分类处置：对于企业主观故意提交虚假材料骗取登记，要坚决列入严重违法失信企业名单。对于有证据证明，在企业不知情的情况下，由招商中心或代理公司提交虚假材料骗取登记的，或者股东被他人冒用身份证骗取登记的，不列入严重违法失信企业名单。

（七）法条竞合情形的处置

法条竞合情形，指对一种严重违法失信行为的行政处罚信息独立累计时限和次数后符合列入严重违法失信企业名单条件，又出现多种严重违法失信行为的行政处罚信息合并累计时限和次数后也符合列入严重违法失信企业名单条件，应依法分别作出列入严重违法失信企业名单的决定。这种情况下，一种严重违法失信行为的行政处罚信息可以重复累计。

相关案例：

企业于2017年1月10日、2017年11月20日、2018年3月20日因不正当竞争行为2年内受到累计3次行政处罚，又于2018年5月20日因商标侵权违法行为被行政处罚。列入机关如何作出列入严重违法失信企业名单决定？

该企业2017和2018年近2年因不正当竞争行为受到行政处罚累计满3次，列入严重违法失信企业名单。该企业近2年又因商标侵权和不正当竞争行为的行政处罚合并累计3次以上，列入严重违法失信企业名单。这里因法条竞合，不正当竞争行为的行政处罚信息被重复累计，产生两条列入严重违法失信企业名单信息。

（八）法定代表人、负责人任职资格限制措施

《条例》第十七条第二款、《办法》第十三条第（二）项规定，企业因被列入经营异常名录届满3年仍未履行相关义务的列入严重违法失信企业名单，其法定代表人、负责人3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。除此之外，列入严重违法失信企业名单的其他9种情形的法定代表人、负责人任职资格不受限制。

在任职资格限制的范围上，列入严重违法失信企业名单的法定代表人、负责人仅限于3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人，但可以担任其他企业的董事、监事、高级管理人员。这与被吊销营业执照企业法定代表人、失信被执行人的任职资格限制有区别。被吊销营业执照企业法定代表人、失信被执行人不得担任企业的法定代表人及董事、监事、高级管理人员。

信息共享和联合惩戒

严重违法失信企业名单信息的开放和共享是信用监管的基础。一是要将严重违法失信企业名单信息记于企业名下，通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，服务于企业、政府和社会。二是要将各地市场监管部门产生的严重违法失信企业名单信息向市场监管总局数据库上传，并且从数据库中及时下载全国严重违法失信企业名单信息，实现全系统严重违法失信企业名单信息的互联共享。三是各地市场监管部门要通过一体化协同监管平台在本区域内发布全国严重违法失信企业名单信息，向相关政府部门提请联合惩戒。

加强内部业务联动，将列入严重违法失信企业名单的企业纳入重点监督管理对象，不授予相关荣誉称号，对因被列入经营异常名录满3年仍未履行相关义务列入严重违法失信企业名单的企业法定代表人、负责人，限制其3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。对新申请企业法定代表人、负责人，依法实施任职资格限制，实现相关人员任职资格自动拦截，自动弹出警示窗口，提示限制原因，并自动生成申请人告知单。对已担任其他企业法定代表人、负责人的，做好清理规范，在“双随机、一公开”抽查、专项整治、大数据分析、投诉举报依据其他部门或上级部门转办交办获得的信息中，发现企业法定代表人、负责人不适合的，责令其办理变更登记。

要贯彻落实《条例》第十八条、《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》精神，加强对严重违法失信企业名单信息的共享和应用，积极开展跨部门、跨领域的联合惩戒，在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等工作中，将企业信息作为重要考量因素，对被列入严重违法失信企业名单的企业依法予以限制或者禁入。