为贯彻落实《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》和《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》的精神，加强民航行业信用文化建设，维护民用航空活动秩序，促进民航行业健康发展，近日，民航局正式印发《民航行业信用管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。11月14日，民航局官网发布解读文件，对《管理办法》进行了详细解读，全文如下：

《民航行业信用管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）已经正式印发，为便于对《管理办法》进行理解掌握，现对全文予以详细解读。

　一、意义介绍 

为贯彻落实《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》（国发〔2014〕21号）、《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）的重要精神，《管理办法》对民航行业信用信息的采集、使用、移除等事项进行了规范。要求建立相对人一般失信行为信息和严重失信行为信息等记录，并对因一般失信行为被记入信用记录的相对人视情从严管理，对因严重失信行为被记入信用记录的相对人联合惩戒，采用多种手段从重处理，达到“褒扬诚信、惩戒失信”的效果，从而加强民航行业信用文化建设，维护民用航空活动秩序，促进民航行业健康发展。

二、结构分析 

《管理办法》共有五章三十一条，将于2018年1月1日起试行，其中关于一般失信行为信息的规定，自2020年1月1日起生效。

《管理办法》按照信用管理工作的流程对相关事项进行了具体规定，即：采集两种信息、管控三个环节、使用四种惩戒措施、允许两种移除方式，概括起来就是二三四二。

（一）违法失信信息的分类 

　违法失信信息包括一般失信行为信息和严重失信行为信息两种信息，简称灰名单信息和黑名单信息。

《管理办法》的灰名单信息的判断标准包括两方面内容：一是根据《规划纲要》“将各类交通运输违法行为列入失信记录”的要求，以相对人是否违法为标准；二是同其他规章和规范性文件的具体标准对接，以是否应当记入信用记录为标准。满足以上两种标准之一并且不属于黑名单行为的即列入灰名单。相关内容见《管理办法》的第四条。

关于黑名单，《管理办法》共规定了15种严重失信行为的情形应当列入黑名单。详细内容见《管理办法》的第八条。

（二）信用信息的采集 

信用信息的采集是重点管控的第一个环节，共有两条渠道。

第一条渠道是由民航局、民航地区管理局、民航监管局等信用信息管理部门（以下简称信用管理部门）以属地采集为原则对信用信息实施采集。信息管理部门在执法过程中发现信用信息即采集上报，记入相对人的信用记录，形成灰名单和黑名单，由民航局统一公布。详细内容见《管理办法》的第六、七、九条。

信用管理部门对所采集信息的真实性负责，发现信息有错误或者发生变更时，应当及时更正或者变更。以上内容见《管理办法》的第十五条。

信用信息采集的另一条渠道是其他社会主体提供。对于社会主体提供的其自行收集记录的民航行业信用信息，在保证独立、公正、客观的前提下，信用管理部门予以参考使用。相关内容见《管理办法》的第十七条。

（三）信用记录的使用 

信用记录的使用是重点管控的第二个环节，共分两种类型：对列入灰名单的视情从严管理，对列入黑名单的运用多种手段联合惩戒。以上内容见《管理办法》的第十八条。

　根据《指导意见》的要求，信用惩戒方式包括行政性约束、市场性约束、行业性约束和社会性约束四种：

　　1.行政性约束由行政机关实施，在资源分配、许可审批、评优评先、检查处罚等多方面对相关主体进行限制。

　　行业内由各级民航行政机关实施；行业外由其他部委实施。相关内容见《管理办法》的第二十、二十一条。

　　2.市场性约束由市场主体实施，鼓励其对相关主体采取风险性定价、停止提供增值服务等措施。相关内容见《管理办法》的第二十二条。

　　3.行业性约束由行业协会实施，由其对相关会员实行警告、行业内通报批评、公开谴责、限制会员权利直至勒令退会等措施。相关内容见《管理办法》的第二十三条。

　　4.社会性约束主要是通过社会的道德谴责，形成社会震慑力。相关内容见《管理办法》的第二十四条。

　　民航局将通过广泛公示、定向推送等多种方式确保上述四类实施主体掌握黑名单信息。相关内容见《管理办法》的第十九、二十条。

（四）信用记录的移除 

信用记录的移除是重点管控的第三个环节，以期满移除为常态，以审核移除为补充。

灰名单信息采用期满移除方式，自记入信用记录之日起一年后自动失效；黑名单信息实行审核移除方式：一是相对人在信用记录有效期内未发生新的失信行为的，可以向原信用管理部门提出申请，经原信用管理部门审核同意后移除。信用记录有效期为一年，但因“被民航行政机关处以3万元（含）以上罚款行政处罚的、处以吊销行政许可处罚的、处以责令停产停业行政处罚的或者处以撤销行政许可的”原因记入信用记录的，信用记录有效期为三年；二是相对人实施信用修复行为后，可以向信用管理部门提交相关材料，经信用管理部门确认同意后移除，不受有效期限制。相关内容见《管理办法》的第十三、十四条。

　三、逐条解读 

（一）第一章解读 

　　本章主要对一些重要内容进行了总体规定。

　　1.第一条明确了《管理办法》制定的依据和目的。

　　2.第二条第一款明确了《管理办法》管理的对象。针对民航旅客的信用管理工作将另行规定。

　　第二条第二款明确了如何对相对人的信用信息进行区分，并明确了分公司的信用信息要归集至总公司名下。《管理办法》将外国航空公司和国外其他持证组织也纳入到信用管理的对象之内，确保了信用管理对象范围的完整性。

　　3.第三条第一款明确了负责民航行业信用管理工作的主体及不同主体所管辖的地域范围。

　　第三条第二款明确了管理局的派出机构具有实施信用管理工作的权限。

　　4.第四条第一款明确了民航行业信用信息记录的记录主体、记录范围和内容构成。信用记录由民航局统一记录，确保了信用记录的完整性和权威性。

　　第四条第二款明确了基本信息的内容构成，是对《管理办法》第二条第二款内容的具体落实。

　　第四条第三款明确了违法失信信息的定义和分类。将违法失信信息分为一般失信行为信息和严重失信行为信息，体现了分类管理的原则，一般情况下，严重失信行为信息的规定相对于一般失信行为信息的规定要更加严格。

　　5.第五条明确了民航行业信用信息的使用主体和使用方式。

（二）第二章解读 

　　本章主要对信用信息从采集到移除的操作流程进行了规定。

　　本章规定了两种采集方式：信用信息管理部门主动采集方式（第七条）和有关单位和个人提供方式（第十七条）。

　　本章规定了两种移除方式：有效期满移除方式（第十三条）和信用修复移除方式（第十四条）。

　　1.第六条明确了信用信息管理部门的组成和职责。信用管理部门只能是民航行政机关，增强了信用管理工作的严肃性。

　　2.第七条明确了违法失信信息的采集主体和记录主体。将违法失信信息的采集工作和记录工作相分离，增强了工作的规范性。由民航局信用主管部门统一记入相对人的信用记录确保了信用记录的完整性和唯一性，也是对《管理办法》第四条第一款的落实。

　　3.第八条第一款明确了严重失信行为的十五种情形，可以分为五类：第一至第四种情形属于严重危及民航安全类，第五至第八种情形属于扰乱破坏市场秩序类，第九种情形属于恶意侵犯旅客权益类，第十一、第十二种情形属于破坏行政管理秩序类，第十、第十三至第十五种情形属于其他类。本款同时规定了采集严重失信行为并告知民航局信用主管部门的期限。

　　第八条第二款是对《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》有关要求的落实。

　　第八条第三款明确了严重失信行为中第十一种情形中“有履行能力”这一概念的定义，便于正确认定第十一种情形。

　　第八条第四款明确了严重失信行为中第十三种情形中“相同类型的一般失信行为”这一概念的定义，便于正确认定第十三种情形。

　　第八条第五款明确了严重失信行为中第十四种情形中民航局专业领域信用评价体系清单的公布方式，便于正确认定第十四种情形。

　　4.第九条第一款明确了失信行为发生地在我国境内时，信用管理部门的确定原则及信用管理部门的告知义务，防止违法失信信息重复采集的情况出现。

　　第九条第二款明确了失信行为发生地在我国境外时，信用管理部门的确定原则。

　　第九条第三款明确了低级别信用管理部门优先采集的原则。级别越低的信用管理部门越贴近一线工作，越容易进行违法失信信息的采集工作，该原则是对其工作的认可和支持。本款同时明确了该原则的例外情形和处理方式，防止违法失信信息重复采集的情况出现。

　　第九条第四款明确了严重失信行为中第十三种情形由民航局政策法规司负责统计和采集。鉴于民航局政策法规司能够充分掌握所有相对人一年内是否已发生两次以上相同类型的一般失信行为，所以作此规定。

　　5.第十条第一款明确了信用管理部门采集相对人基本信息和严重失信行为信息的要求。

　　第十条第二款明确了严重失信行为信息的内容构成。

　　第十条第三款是对《管理办法》第八条第二款内容的具体落实。

　　6.第十一条第一款要求信用管理部门事前书面告知相对人，是程序正义原则的体现，旨在充分保护相对人的合法权益。

　　第十一条第二款确了相对人享有陈述和申辩的权利。因严重失信行为被记入信用记录将对相对人产生重大影响，所以赋予其充分维护自身权益的权利和机会。

　　7.第十二条要求信用管理部门事前书面告知相对人和民航信用主管部门。通知前者是程序正义原则的体现，旨在充分保护相对人的知情权；通知后者是《管理办法》第七条内容的具体落实。

　　8.第十三条第一款明确了信用记录的有效期为一年或三年的情形。

　　第十三条第二款明确了一般失信行为信息的移除方式。

　　第十三条第三款明确了严重失信行为信息在有效期满时的移除方式。因为严重失信行为较一般失信行为严重程度更高，移除方式也更为严格。

　　9.第十四条第一款明确了相对人修复信用的方式及向信用管理部门申请信用修复的方式。

　　第十四条第二款明确了严重失信行为信息在信用管理部门同意信用修复时的移除方式。此种情况下记录移除不受有效期限制，意在鼓励相对人及时改正错误，引导相对人坚持守法诚信。本款同时明确了信用管理部门不同意信用修复时的处理方式，旨在充分保障相对人的知情权。

　　10.第十五条明确了当信息错误或者发生变更时，信用管理部门和民航局信用主管部门的处理方式，旨在确保所采集信息的真实性和准确性，并充分保护相对人的合法权益。

　　11.第十六条明确了本级行政机关局务会议，或者局务会议授权机构审查同意的要求及例外情况，旨在确保严重失信行为记录的采集、移除或者修复的严肃性。

　　12.第十七条明确了民航行政机关对待社会主体自行收集记录的民航行业信用信息的方式，进一步丰富了信息采集的渠道。

（三）第三章解读 

　　本章主要对信用信息如何使用进行了规定。

　　本章规定了两类信用信息的处理原则，一般失信行为信息的处理原则（第十八条第二款）和严重失信行为信息的处理原则（第十八条第三款）。

　　本章规定了对因严重失信行为被记入信用记录的相对人的四种约束方式，行政性约束（第二十、二十一条）、市场性约束（第二十二条）、行业性约束（第二十三条）和社会性约束（第二十四条）。

　　1.第十八条第一款明确了分类管理的原则。

　　第十八条第二款明确了对因一般失信行为被记入信用记录的相对人的处理原则。

　　第十八条第三款明确了对因严重失信行为被记入信用记录的相对人的处理原则。因为严重失信行为较一般失信行为严重程度更高，处理方式也更为严厉。

　　2.第十九条第一款明确了严重失信行为信息的公布方式，是对相关要求的具体落实。

　　第十九条第二款明确了上市企业的披露要求，旨在督促其更好地履行自身的社会责任。本款还同《管理办法》的第八条第一款第（十一）项的规定进行了衔接，进一步确保了披露要求的落实。

　　3.第二十条第一款明确了要对因严重失信行为被记入信用记录的相对人在行业内采取惩戒措施。

　　第二十条第二款明确了要对因严重失信行为被记入信用记录的相对人在行业外采取惩戒措施。

　　第二十条第三款明确了多种手段措施及依据清单和联合惩戒措施及依据清单的公布方式，是对本条第一款和第二款内容的具体落实。

　　第二十条第四款明确了各单位的反馈要求，根据民航行业外其他单位推送的信用信息实施联合惩戒的情况单独反馈旨在便于统计。

　　第二十条第五款明确了民航局信用主管部门的反馈要求，旨在履行民航局作为社会信用体系建设部际联席会议成员单位的职责。因为需要对各单位反馈的信息进行汇总，预留了半个月左右的工作时间。

　　4.第二十一条明确了行业内行政性约束的开展方式，是对《管理办法》第十八条第三款内容的具体落实。

　　5.第二十二条第一款明确了市场性约束的开展方式。

　　第二十二条第二款明确了市场性约束的特定开展方式。

　　6.第二十三条明确了行业性约束的开展方式。

　　7.第二十四条第一款明确了社会性约束的开展方式。

　　第二十四条第二款明确了涉密信用信息的公开方式。

（四）第四章解读 

　　本章主要对信用信息如何管理和监督进行了规定。

　　1.第二十五条第一款明确了民航行政机关处理名称发生变更的组织的信用状况的方式。当组织只有名称发生变更时，因不涉及权利义务的变更，所以对其信用状况的认定结果和使用方式不变。

　　第二十五条第二款明确了民航行政机关处理发生分立合并的组织的信用状况的方式。存续分立和吸收合并时，因为原组织没有彻底消灭，分立或合并后的原组织继续适用民航行政机关对其分立或合并前的信用状况认定结果和使用方式；解散分立合新设合并时，因为原组织已经彻底消灭，不再有组织继续适用民航行政机关对原组织的信用状况认定结果和使用方式。

　　2.第二十六条第一款明确了相对人享有异议的权利。因严重失信行为被记入信用记录将对相对人产生重大影响，所以赋予其充分维护自身权益的权利和机会。

　　第二十六条第二款明确了民航行政机关处理处理相对人异议的方式。本款还明确了民航行政机关暂停对相对人实施新的惩戒措施的情形，旨在充分保护相对人的合法权益。

　　第二十六条第三款明确了信用信息却有错误时民航行政机关的处理方式。进行澄清并依法给予赔偿旨在弥补相对人所受到的损失。

　　第二十六条第四款明确了相对人享有行政复议的权利。因严重失信行为被记入信用记录将对相对人产生重大影响，所以赋予其充分维护自身权益的权利和机会。

　　3.第二十七条第一款明确了民航局信用信息数据安全保护的要求。信用信息重要性高，数据量大，一旦泄露会造成严重影响，必须做好安全保护工作。

　　第二十七条第二款确了责任追究的情形，督促相关单位和人员做好信用信息数据安全保护工作。

　　4.第二十八条第一款明确了责任追究的情形，督促相关单位和人员做好信用管理工作。

　　第二十八条第二款明确了民航局信用主管部门的评估和统计职责，旨在更好地了解和促进信用管理工作的开展。

　　5.第二十九条第一款明确了组织和个人享有监督的权利，并公布了监督的渠道。

　　第二十九条第二款明确了民航局信用主管部门处理监督信息的方式。

（五）第五章解读 

　　本章主要对一些其他问题进行了规定。

　　1.第三十条第一款明确了相对人提出申请的方式和不同申请方式计算申请收到时间的方式。明确申请收到时间的计算方式旨在方便相关时限的计算。

　　第三十条第二款明确了信用管理部门联系信箱和联系人的公布方式。联系信箱和联系人在本单位官方网站公布，旨在方便相对人获取相关信息。

　　2.第三十一条规定了《管理办法》的试行时间和《管理办法》中关于一般失信行为信息的规定的生效时间。一般失信行为信息推迟生效是因为相关规定尚不成熟，需要时间进一步论证完善。