计划单列市社会信用立法的思考与启示
摘要：社会信用立法是推动信用法治化建设的重要保障，是诚信价值观融入法治建设的必经之路。梳理社会信用立法现状和存在问题，以计划单列市社会信用立法实践为视角，总结特征经验，以期为各地和国家推动社会信用立法进程提供参考。
关键词：计划单列市；社会信用立法；信用立法
2020年11月，《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》指出“要坚持依法治国和以德治国相结合，把社会主义核心价值观融入法治建设，完善诚信建设长效机制，加大对公德失范、诚信缺失等行为惩处力度，努力形成良好的社会风尚和社会秩序。”社会信用立法是诚信价值观融入法治建设的重要一环，是诚信建设长效机制的法治保障。然而，现阶段地方社会信用立法仍然存在诸多难题，用立法解决社会信用体系建设攻坚阶段的深层次矛盾是一种重大考验。大连、青岛、宁波、厦门、深圳作为我国五个计划单列市，是经济快速发展的排头兵，拥有省一级的经济管理权，在社会信用体系建设发展道路上不断摸索、大胆创新，探索出一系列独具特色的立法实践经验，逐步形成符合各自需求的社会信用立法经验，对地方和国家今后社会信用立法意义重大。“十四五”时期是加快建设中国特色社会主义法治体系，坚持和完善中国特色社会主义法治体系的重要时期，以问题和需求为导向，研究计划单列市的信用立法特征能顺应社会信用体系建设实践发展的新需要，能更深层次的推动信用法治化建设，能更科学的推进国家社会信用立法进程。
一、社会信用立法现状及存在问题
社会信用立法是贯彻落实党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的“健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”的具体体现，是诚信价值观融入法治建设的重要体现。地方社会信用立法呈逐年增长趋势，许多地方性、区域性信用立法实践不断涌现。各地在社会信用立法探索过程中取得了巨大突破。先行先试的地方信用立法为国家立法积累了丰富经验，依法依规深入推进社会信用体系建设势不可挡。
省级层面，社会信用立法势头高涨。据有关部门统计，对全国31个省（区、市）的人大及其常委会2019年10月至2020年1月期间制定和批准的474件地方性法规、自治条例和单行条例的审议情况的详尽统计和主体分析可以发现，在省级立法相对集中的领域之中，社会信用方面的立法排行第二。[龙晓杰.地方立法统计分析报告:2019年10月至2020年1月[J].地方立法研究,2020(5):100-132.]截至2021年7月，省级层面的信用立法已经有14个，分别是陕西、湖北、上海、河北、浙江、辽宁、河南、山东、天津、广东、内蒙古、青海、重庆、江苏（按照时间发布顺序）；正在审议和征求意见的有6个：贵州、甘肃、海南、吉林、北京、山西；列入立法计划的有：黑龙江、福建、安徽、湖南、广西、江西、云南、宁夏。
地方层面，开展社会信用立法工作如火如荼。2015年修订的《立法法》赋予设区的市制定地方性法规的权力，是地方立法积极性的动力，设区的市与信用相关的法规逐年增多。[宋方青,李佳飞.论设区的市信用立法的问题与路径[J].东南学术，2019（5）.]已经发布社会信用条例的地市有：无锡、泰州、宿迁、厦门、南京、台州、哈尔滨、大连、四平；在计划单列市之中，厦门于2019年发布《厦门经济特区社会信用条例》；《大连市社会信用条例》已于今年7月1日正式实施；《宁波市公共信用条例》（立法实证调研阶段称为《宁波市社会信用条例》）已列入2020年立法调研项目；《青岛市社会信用条例》正在立法调研阶段；《深圳经济特区社会信用条例（征求意见稿）》正在进行第二轮公开征求意见。
总体而言，社会信用立法表现为区域不平衡，效力层级低，立法同质化、碎片化、分散化、差距化明显。无论是省级层面还是地方层面的社会信用立法，相关政策在转变为具体立法之际、在逐步被确定为立法规范之时遇到了一些困难和问题，诸如下述：
在立法认识方面：一是立法基本共识尚未达成。各地对社会信用体系建设理解程度不一、重视程度不同，对社会信用立法认识有所不同。许多地方认为现阶段与社会信用有关的基本概念和基础理论争议尚未达成共识，要不要立法争议不断；对立法的理论基础聚讼纷纭，有的认为法理依据不充分，有的认为缺少成体系化的理论支撑，有的认为立法仅仅是对信用行为的管理，有的认为立法应当是对信用信息的管理。要不要立、应该立一部什么样的地方性法规并未达成一致共识；二是立法需求与立法目的错位。由于短时间内制定一部地方性法规难度很大，有的地方为了满足工作需要尽快解决无法可依的难题，只能先行制定规章及规范性文件，即先行制定与公共信用信息管理有关的规范性文件，或先行以地方政府规章的形式解决燃眉之急，往往出现“进退两难，该立不立，立了也不解决问题”的困局。
在文本内容方面：一是立法框架差别不大，缺乏创新之举。已经制定的地方性法规文本都包含了信用信息的采集、归集和共享、信用主体权益保护、联合奖惩等内容，鲜少有地方做了明显突破和重大创新，可以说“规定动作都有，自选动作欠缺”；二是实体性规定多于程序性规定，宣誓性、柔性条款较多。多数地方性信用立法对信用信息管理存在的问题规定了相应的救济措施，但仅仅是程序上的救济措施，缺乏实体上的具体规定，为此，如何在立法中体现“刚柔并济”、如何让诚信价值观入法都是难题；三是制定政务诚信、司法公信等内容的立法权受限。根据《立法法》第8条法律保留的规定，地方面临立法权受限之梗阻，地方是否享有规制政务诚信和司法公信的立法权争议不断。
在与新法修法衔接方面：一是与现行法律法规衔接不畅。特别是新修订的《行政处罚法》明确了行政处罚的定义和种类，许多地方对今后制定地方性信用法规可能会与修订后的法定处罚种类相抵触表示担忧和困惑，失信惩戒的限度难免与行政处罚种类相重叠，尤其是对“限制开展生产经营活动、限制从业”的把握，地方立法很容易陷入到与现有法律法规相冲突的窠臼之中；二是地方立法与省级地方性法规衔接与细化尚需时日。当前，许多省级地方性法规出台后，许多地市不知道如何在细化本省地方性法规的基础上突出自身地方立法特色，不知道如何在完善地方具体操作规则与在清理当前不合法合规的失信惩戒措施规范性文件之间找寻平衡。
在立法执行效果方面：一是成效不明显。目前，已经制定的地方性信用法规很少有据此作出具体案件和裁判案例。对已经出台的信用条例及时做了立法后评估的城市也寥寥无几，缺少相应的评估机制，评估成果难以预见，无法判断信用立法实施以来的效果；二是落实落地流于形式。很多地方虽然知悉各自的条例已经颁布和实施，但却很少在工作层面上有所运用，行政机关普遍反映感受不明显，是否切实管用不得而知。
二、计划单列市社会信用立法的发展历程与经验特征
五个计划单列市社会信用立法代表着一个缩影。计划单列市社会信用体系建设在兴起、发展与演进的本质上，是由制度设计、方式创新、突破体制等因素决定，计划单列市社会信用立法在探索中做出了一系列具有前瞻性的实践与突破，为各地和国家层面立法提供充足经验，为今后社会信用法治建设以及完善社会信用立法体系做铺垫。通过剖析计划单列市不同发展时期的信用立法演进过程，梳理出如下发展历程和经验特征。
（一）建章立制的萌芽阶段：以“重规划、搭框架、定规则”为特征
这一阶段突出表现为计划单列市的市委、市政府领导高度重视，无论是系统性设计还是制度框架搭建，其特征均为起步早、基础牢，社会信用体系建设得以稳步开展，形成了扎实的实践基础和前提保障。计划单列市均较早地成立了市社会信用体系建设工作领导小组，通常都由市领导班子成员直接挂帅牵头成立工作小组，市社会信用体系建设牵头单位深入贯彻落实党中央、国务院对社会信用体系建设的决策部署作，研究探索符合各自社会信用体系建设的新思路、新方法，具体表现在：
一是制定专项规划，提早谋篇布局，制定体系化框架。宁波是实践发展最早最迅速的排头兵，早在2002年就提出打造“信用宁波”，坚持制度先行，建立规划计划、信息管理、信用奖惩等一系列管理制度，发布了《宁波市社会信用体系建设“十三五”规划》；青岛早前制定了《青岛市“十三五”社会信用体系建设规划》等一系列制度文件，建立起了一部《规划》引领、四个《意见》支撑、六张《清单》管理、八项《方案》推进的全方位社会信用制度体系；大连也较早发布了《关于进一步加快推进社会信用体系建设的实施方案》；厦门、深圳经济特区更是先锋地区，其开创性和试点区一直是各项改革的探索者和推动者，高度重视社会信用问题，按照上级政府的战略部署，制定方案，组织实施，切实推进全社会信用体系建设。[张克听，张芳.中国经济特区社会信用体系建设报告.]深圳注重系统谋划，坚持法制先行，综合性和专门性法制建设同步推进，相继出台《深圳市企业信用体系建设“十二五”规划（2011）》《深圳市社会信用体系建设工作方案（2013）》《深圳市社会信用体系建设试点工作指导意见（2013）》；厦门自2004年着手制定工商领域等信用建设试点工作以来，陆续开展了信用体系有关法规规章制定工作，出台《厦门市全面推行建设市场法人和自然人违法违规档案制度实施方案》《厦门市商事主体登记及信用信息公示办法》等。[曾光辉.厦门市社会信用体系建设现状与对策研究,厦门特区党校学报[J],2015(4):18-23.]
二是配套出台细则，搭建平台网站。计划单列市都较早制定了相应的激励惩戒细则，规范代码管理办法，搭建信息化平台，建立数据量大、覆盖面广的公共信用信息共享平台，较早实现了信用信息归集的全覆盖，确保了各区平台与市级平台高效对接，信息化水平高为立法提供了重要的平台和载体，为后续主动适应各自社会信用体系建设的新需求打下基础。例如：宁波建成了自然人、法人两大信用信息库，建成“信用宁波”网站、社会信用工作平台网站。目前，平台已累计归集全市47家政府部门、司法部门及公共企业事业单位履职过程中产生的信用信息5.6亿条，建立了覆盖全市近1000万自然人、46万法人和55万个体工商户的公共信用档案。
三是立法条件基本具备，立法理论研究深入，立法前期调研团队力量强大（如图1所示）。计划单列市均有大量的信用政策规范，也有相应的公共信用信息管理规范依据，如：《大连市公共信用信息管理办法》（大政发〔2016〕56号）《青岛市公共信用信息管理暂行办法》（青信用〔2016〕4号）《宁波市企业信用信息管理办法》《宁波市公共信用信息查询办法》（试行）《宁波市公共信用信息异议处理办法》《厦门市公共信用信息管理办法》（厦府〔2015〕307 号）《深圳市公共信用信息管理办法》（深圳市人民政府令2017年第297号）《深圳市市场监管体系建设工作方案（2013）》等信用管理方面的法规和部门规章。除厦门、大连已经制定了各自的条例之外，其他计划单列市均有较成熟的信用立法草案建议稿，前期立法专题研究充分，调研、起草、征求意见、论证等各环节起步早，推进力度大。
（二）依法依规的高速发展阶段：以“多融合、重应用、拓场景”为特征
这一阶段突出表现为信用功能在实践中被不断丰富和延伸，诚信与文明城市相互渗透，在发展演进过程中，坚持依法依规，法治与德治相结合，社会信用与精神文明、弘扬诚信价值观充分融合。例如，《厦门经济特区社会信用条例》与2017年实施的《厦门经济特区促进社会文明若干规定》的文明城市紧密挂钩，走出一条具有特区特色的城市文明法治之路；《宁波市文明行为促进条例》与文明城市创建紧密切合，也离不开信用建设的支撑。这是信用条例与文明行为条例的融合，是精神文明和诚信价值观的融合。根据《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）的要求“依法依规、改革创新、协同共治”以及《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）要求的坚持“依法依规”等原则，五个计划单列市的立法发展就是在深入贯彻落实上述文件精神的基础上，对标对表，结合各自实际，依法依规适时调整方向。
（三）探索创新的高质量提升阶段：以“树典范、强需求、敢创新”为特征
这一阶段突出表现为以需求和应用为导向的创新尝试，最大限度的实现了地方立法的先行先试。宁波在信用承诺和司法公信方面做的最早，司法领域表现出众，是浙江省首个实现联合惩戒全流程嵌入式应用的城市，也是全国首个实现失信被执行人信息在地方平台全量落地的城市，解决了长期以来失信被执行人联合惩戒工作中，非宁波两级法院裁定的失信被执行人在宁波不受约束的痛点。[诚信基因滋养“创新高地”——访浙江省宁波市发改委党组副书记鲍佩云.信用中国[J],2020(4):59-61.]2019 年宁波再次大胆创新，成为全国首个推出自动履行正向激励和失信被执行人信用修复激励机制的城市；青岛以“立信、知信、征信、评信、用信、守信、治信”为主线，以大数据和信息化为支撑，以信用惠民便企为主导，扎实推动“信用青岛”建设不断向纵深发展，并努力打造国内首个海洋经济“信用链”。[聚上合之光，铸信用名城——青岛市社会信用体系建设掠影.信用中国[J],2019(4):2-3.]深圳在市场监管领域和电子商务领域的立法表现超前，在《深圳经济特区社会信用条例（征求意见稿）》中对破产重整企业信用修复做了创新规定；大连突出实践中有需求的优势，早期就已开始探索代理查询业务，大连农商行、浦发银行网点开展了代理人民银行查询信用报告的服务。上述这些创新尝试以制度方式在计划单列市的立法中有明显体现。
三、几点启示与建议
制度的建设从短期来看，能抵制住那些公德失范、诚信缺失、短期行为和机会主义诱惑等行为；法律的制定从长期来看，能真正规范社会信用体系建设各类主体之间的关系，优化关系，促成诚信建设长效机制，诚信价值观能够予以更全面的立法表达。计划单列市社会信用立法是优势的集合与制度的升华，不仅是地方信用立法的缩影，代表了诚信建设水平的一定阈值，更重要的是其信用立法创新与实践探索出了符合其经济社会发展需要的道路，高度契合了各自社会信用体系建设实践的现实需求，符合客观规律，在实践中行之有效。计划单列市分别代表着所在省份社会信用体系建设的发展速度及最前沿的成果，不但是我国社会信用体系建设在地方层面取得成效的典范，而且凝聚了地方社会信用体系建设的智慧结晶，较早的弥补了地方社会信用法律规范的空白，这些地方信用立法情况可略见全国一斑。这些经验与可资借鉴的做法为今后各地乃至国家社会信用立法积累了丰富经验。社会信用立法应当遵循地方和国家互相促进、优势互补的模式，是“自下而上”与“自上而下”的结合，已经从点上突破、单兵作战的方式转为重点突破、面线结合的方式，这些特征经验有以下启示。
一是突出地方立法需求，符合地方实践需要。如果把社会信用体系建设放在不断发展变化的视域下来看，社会信用立法只是这个阶段性发展过程中的一环，社会信用立法不是终极目标，更多的是阶段性的、肯定社会信用体系建设实践结果的需要，推动社会信用体系建设在发展中不断调整方向、不断创新、不断前进。在信用立法的过程中，不断注入对社会信用体系建设发展的新需要，应当切实结合地方实践开展立法探索，阶段性需求不同，相应的立法侧重点也不相同，地方如此，国家亦如此。突出地方特色和需求才能找准立法定位。
二是把握政府与市场的关系，明确界定权责与义务。计划单列市社会信用立法均明确了政府职责，准确定位了政府角色，肯定了政府对社会信用体系建设主导的法律地位，有效规制了政府权力，是一种“有限政府”的体现，政府在社会信用体系建设的权责明晰了，政府行为就“有法可依”，这就能防止政府行为失职失范导致的政府失灵，避免政出多门、各行其是、多龙治水的混乱局面；也能有效解决社会信用体系建设的市场失灵问题。计划单列市的立法均规定了社会信用体系建设列入地方政府政绩考核指标之中，这就是以绩效考核的方式去评判政府的履职情况和成效，是权责法定化、义务法定化的体现。
三是依法依规推进，避免各地随意、恣意的创设权利。如何对待公权力主体实施的可能涉及到减损他人权利、增加他人义务等惩戒措施？这就需要准确把握依法依规原则。计划单列市的立法权力来源且必须遵循《立法法》第72条和第82条的规定，“在没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”即在法律没有规定的情况下，无论是行政机关还是司法机关都不得创设规定增加公民义务或减损公民权利。社会信用立法的要义，就是要对记入平台的信息做出合理限制，避免行政滥权与恣意侵害私益，进而伤害社会活力。[罗培新.信用监管：构建新型监管机制之石.中国银行业[J].2019（8）.]计划单列市社会信用立法均专章设置了权益保障，细化了信用主体的各项权益，充分保障信用主体的合法权益是立法应有的内容。
四是勇于尝试立法创新，吸纳新制度与新经验。计划单列市的社会信用体系建设牵头单位愿意并且敢于尝试，在本省发展良好的情况下大胆往前迈一步，做一些前瞻性强的立法探索和有益尝试，赋予了未来更多的期许，涌现出一批批制度上的立法创新。例如：厦门对于轻微的违法失信行为或者已经纠正的一般违法失信行为制定了轻微失信惩戒豁免机制；大连规定信用承诺和重点领域分级分类监管的条款；深圳对企业跨境信用、跨境信用合作风险防控以及破产重整企业信用做了一系列规定。此外，计划单列市都设计了信用服务机构精细化发展的具体条款，同时肯定了信用服务机构的培育与发展，丰富了信用产品和服务供给，以满足现阶段大数据时代下社会的新需求。
五是保持与新法修法及现有法律法规相衔接。为了实现诚信价值观更好的融入地方立法和国家立法，还需兼顾与新修订的《行政处罚法》以及正在修订的《企业信息公示暂行条例》《严重违法失信企业名单管理暂行办法》作衔接，在遵循现有法律法规的前提下，充分处理好立法的实践需求与可操作性之间的剑拔弩张之关系。同时，推动信用条款在地方立法的不断完善。借助立改废的时机，在清理不合法不合规的规范性文件的同时，不断完善各行业、各领域的社会信用规范。
现如今，诚信价值观已呈现出高度法律化的趋势，[王伟.企业信用促进立法的“地方实验”——对《台州市企业信用促进条例》的观察与评价.中国信用[J].2020(5).]诚信价值观理应成为法律价值内涵。[吴弘.诚信价值观融入信用立法研究,东方法学[J],2018（1）:81-90.]从计划单列市的角度去看全国社会信用立法的发展，可以得出诸多启示。社会信用体系建设是一片广袤无垠的肥沃土壤，孕育了许多新制度和新安排。随着这些核心制度的不断丰富，越来越多的部门重视社会信用体系建设，信用也不断与其他领域相互渗透，在各领域中开花结果，厚植出许多社会信用体系建设的实践。这是一片蓝海，又如一个富矿，在这里可以挖掘出无穷无尽的宝藏，立法就是潜藏在这片富矿下的宝藏。国家层面信用立法宜在总结地方立法经验的基础上做出更进一步的综合性立法，地方的诸多立法试验样本从多维度、多角度处理了不断发展的社会信用体系建设产生的各种矛盾和争议问题，尽管各地差异大，侧重点不同，但都是得以借鉴的有益经验，计划单列市的发展历程与经验特征为各地和国家信用立法提供了重要参考。