银保监会罗艳君：德国养老金体系改革的启示与思考
在中国金融四十人论坛（CF40）近日主办的第四届金家岭财富管理论坛全体大会三“人口老龄化背景下养老金融体系建设”上，中国银保监会保险资金运用监管部副主任罗艳君发表主题演讲，对德国养老金改革的成效与挑战进行总结，并对构建中国特色的养老金发展格局展开思考。
罗艳君认为，全球范围内不同种类的养老金体系，都是基于各国国情和公共政策导向，经过漫长的发展演进才走到今天。因此，要全面客观地比较各种模式的利弊，更要分析探究其形成和演进的深层次逻辑，才能博采众长，寻找符合中国实际的最优解。
她分析表示，各国发展路径均证明：积累养老金的本质是在预期个人长寿的前提下牺牲流动性、让渡资金管理权以换取退休以后的安全、稳定的现金流，如果没有税收优惠和财政补贴政策，完全依靠自愿很难发展壮大第二三支柱。因此，建议对我国现行的税收递延政策进行微调，鼓励第三支柱发展。
“保险公司在组织经济补偿、资金融通、辅助社会管理的过程中，积累形成了独有的风险保障和投资管理能力，为全面参与养老金融体系建设打下了良好的基础。”罗艳君特别强调，保险行业要立足自身特点，继续苦练内功，巩固提升长期产品开发与销售、长寿风险管理与服务、长期资金投资与管理等核心竞争力，同时努力在控制销售和运营成本、提高经营管理效率和透明度上下功夫，积极参与养老金三支柱体系建设。
罗艳君在第四届金家岭财富管理论坛上发表主题演讲
近日，中央财经委员会第十次会议在研究扎实推进共同富裕问题时明确提出，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。要尽力而为量力而行，建立科学的公共政策体系，形成人人享有的合理分配格局，同时统筹需要和可能，把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续的基础之上，重点加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设。会议精神为我们研究养老金融体系建设进一步指明了方向，提供了根本遵循。
养老金问题是个世界性难题。人口老龄化的加速和预期寿命的延长给各国养老金体系带来巨大的挑战。中国在全球的相对水平怎样？我们参阅了经济合作与发展组织（OECD）、安联（Allianz）和美世（Mercer）等机构发布的养老金报告，发现在不同的指标体系下，中国的排名大相径庭。
评估结果只是一家之言，这些报告选取的指标和维度及其对不同经济体养老金充足性、可持续性、养老金体系完整性的对比分析，对于我们了解全球状况特别是借鉴相关国家和地区的经验，构建中国特色的养老金体系提供了有益的参考。
图1 2020和2050年全球人口老龄化程度
注：老年抚养比=65岁以上人口数/15至65岁人口数，气泡大小反映65岁以上人口的数量 资料来源：安联养老金报告 2020 Allianze Pension Report 2020
图2 2020年安联养老金指数排名
注：：得分范围1-7，其中1分为最优，7分为最差。2020年，中国位居第11位 资料来源：安联养老金报告 2020 Allianze Pension Report 2020
图3 2020年美世CFA养老金评分
注：：得分范围1-7，其中1分为最优，7分为最差。2020年，中国位居第11位 资料来源：美世CFA全球养老金指数 2020 Mercer CFA Institute Global Pension Index 2020
近几年国内关于养老金三支柱的研究很多，谈到国外模式时大家经常对比美国体制，像IRA、401（k）、403（b）等词，几乎每次研讨都能听到。受《金融的谜题：德国金融体系比较研究》一书启发，考虑到中国与德国在政府承担的责任、社会保障理念和经济金融体系等方面的相似性，我们对德国的养老金体系特别是近二十年的改革情况进行了重点研究。本文主要从“三支柱”的概念和各国模式、德国养老金改革和启示等方面，分享几点思考。
“三支柱”的概念和各国模式
按照世界银行1994年提出的“三支柱”概念和各国的发展实践，第一支柱是指政府通过法律强制实施、采用现收现付制、体现社会共济性的社保（公共）养老金，主要强调政府的责任；第二支柱是指企业和个人共同交费、采用资金积累制、通常享受一定程度税收优惠的商业养老金计划，主要强调企业的责任；第三支柱是个人自主自愿开展的养老储蓄计划，主要强调个人的责任。
图4 “三支柱”体系
参考资料：世界银行政策研究报告《防止老龄危机》（1994）等
世界各国的养老金体系千差万别，结合相关国家的金融体系特点，我们认为主要有两种典型模式：
一种是以英美加为代表的自由市场国家建立的“基金型”养老金体系。其主要特点是，政府建立的第一支柱仅提供最低生活保障，民众对第二三支柱的需求较大、参与度较高，企业和个人在养老财务规划中承担了很多责任，积累的养老金规模巨大。
这些国家的金融体系以市场为主导，资本市场高度发达，公募（共同）基金成为养老金投资的重要选择。从第二三支柱的产品形态看，初期全部为确定收益型（Defined Benefit，即DB模式，提前约定领取金额），20世纪70年代利率下行以后转为推行确定交费型（Defined Contribution，即DC模式，只约定交费比例，退休时的领取金额视养老金账户投资积累情况而定）。结合国内的金融产品形态，可以将DB模式大致理解为保险年金，将DC模式大致理解为基金定投。
另一种是以德法意为代表的欧洲大陆传统福利国家建立的“保险型”养老金体系。其主要特点是，政府在社会保障体系中承担了大量责任，第一支柱的保障水平较高，对第二三支柱形成一定挤出效应，企业和个人参与养老财务规划的意愿和程度相对较低。这些国家的金融体系以银行为主导，间接融资占比较高，商业养老保险和年金保险成为民众养老的主要选择。与消费者对养老储备资产的安全性和保值增值要求相匹配，第二三支柱的产品形态一直以DB模式为主导，近几年才开始出现DC模式。
图5 养老金体系典型模式
从历史演进看，不同国家一二三支柱的产生背景和功能定位有显著的差异，不宜简单参照。
以美国为例，第二支柱（企业年金和职业年金）的发展对于美国养老金体系建设至关重要。1875-1930年间，由美国运通公司初创，银行、铁路、钢铁、石油和电讯等企业跟进，一批大型公司为吸引和挽留人才，自主发起设立了企业年金计划，数量约200多个。1921年《国内收入法案》首次引入税收递延政策，由此带动了企业年金的大发展。
经济大萧条以后，部分企业年金计划落空，失业率居高不下，社会动荡不安，美国政府于1935年通过了《职工退休收入保障法案》（ERISA）和《社会保障法》（SSA），一方面将企业年金纳入政府监管，同时在联邦政府层面建立社保养老金体系，为低收入人群提供基本保障。也就是说，美国的第一支柱比第二支柱在时间上晚半个世纪，甚至有人说，第一支柱是第二支柱的补充。
另一方面，第三支柱的发展也主要得益于第二支柱的成熟与壮大。美国的个人养老金账户（IRA）于1974年建立，当时主要有两个目的：一是为没有企业年金的职工提供一个工具，以便参加税优养老金计划；二是为职工换工作或退休时带走企业年金提供一个载体，以便保持相关资产的税延资格。有研究指出，IRA账户中绝大部分资金来自于企业年金资产的转换，个人直接交费的占比非常小。
据美国社会保障管理局最新统计，2020年美国社会保障体系覆盖1.8亿就业人员，其中68%开展了各种形式的养老储蓄，决定美国民众参与养老储蓄的核心因素是“所在单位提供养老金计划”（“Having an employer-sponsored retirement savings plan is a key factor in whether Americans save for retirement．”）。没参与企业年金和职业年金的就业人员中，仅有17%开展了个人养老储蓄。
总体看，美国是典型的“大市场、小政府”国家，税收递延和个人养老金账户等措施是促进第二三支柱做大做强的催化剂和助推器，以市场为导向的体制和风险由个人自担的传统则是美国商业养老金规模庞大的深层次原因。新冠肺炎疫情暴发后，美国民众的责任自担和政府的有限作为也让我们进一步加深了这方面的认识。
与此同时，美国作为全球第一大经济体，强大的经济实力和持续的高素质移民为其第一支柱奠定了坚实的基础。2020年，美国政府向4600万退休职工每月发放社保养老金合计715亿美元，平均每人每月1544美元。第一支柱成为美国多数老年人的主要收入来源，2017年全年美国社保养老金覆盖90%的65岁以上老人，占老年人总收入的33%，其中21%的老年夫妇和45%的单身老人90%以上的收入来源于社保养老金。从保障水平看，美国社保体系建立之初替代率（社保养老金占退休前收入的比例）约为20-30%，1970年以后替代率大幅上升，近年来目标替代率为40%左右。
图6 1995-2020年美国各类养老金资产规模
数据来源：https：//statista.com
图7 2014年美国退休人员收入来源构成
数据来源：https：//equitable.com/retirement/articles/how-much-do-you-need-to-retire
德国养老金体系及改革
（一）德国养老金体系的发展沿革：从“一枝独秀”到多支柱、多层次体系。
德国养老金制度自1889年俾斯麦时期建立，是世界上最早建立的现代社会保障体系。其设立初衷是让劳动者退休以后维持原来的生活水准，因此社保（公共）养老金保障水平很高，一直是德国民众退休以后的主要收入来源（目前平均940欧元/人/月）。相比之下，德国的企业年金则占比较小。据Axel B？rsch-Supan统计，1999年德国退休人员总收入的85%来自社保养老金，可谓一支柱“一枝独秀”。
随着人口结构的变化和经济增长的放缓，现收现付制的社保养老金体系越来越不堪重负，有测算显示，德国政府若保持1972年设定的替代率（70%），2035年社保养老金缴费率将达到职工工资总收入的40%，这将极大地增加在职人员的负担，遏制德国总体经济的发展。
为了应对这一问题，德国政府于2002年启动了养老金体系改革，一方面逐步降低替代率（由70%逐步下调到2030年的43%），推迟养老金领取年龄（从60岁渐进式推迟到2030年的67岁），建立老年抚养比动态监测机制（在退休金计算公式中引入“可持续因子”，控制社保养老金缴费比例上涨幅度并力争在2030年前低于22%）。
同时，为弥补第一支柱消减导致的养老金缺口，政府大力推动第二三支柱建设。其中最核心的是建立以时任劳动和社会事务部部长里斯特命名的养老金制度，希望通过政府的财税补贴政策激励民众购买商业养老金产品，发挥代内跨期调节收入分配的作用，缓解老龄化对现收现付制社保养老金的冲击。
2004年，德国政府再次出台养老金改革措施，推出以经济学家吕普鲁命名、专门面向自由职业者、个人自愿购买、政府提供高比例大额税收优惠的养老金。由于积累的资金无法继承等原因，实施效果不及预期。
图8 德国养老金体系改革历程
资料来源：Christina B． Wilke ：Reforming the German Public Pension System 2006
同年，德国将养老金体系由三支柱调整为三层次：第一层为享受税优的基本养老金，包括社保养老金（法定）和吕普鲁养老金（自愿）；第二层为享受税优的补充养老金，包括企业年金和里斯特养老金等；第三层为个人自愿建立的无税优的各种养老储备。
图9 德国三层次养老金体系
资料来源：德国《老年收入法》（2005），广发基金
（二）里斯特养老金的主要目标：协调代际公正、巩固养老制度、强调个人责任、拓宽保障渠道。
为确保政策的公平公正和产品的养老属性，德国政府设定了一整套严格的监管制度：
在目标人群方面，主要面向已参加社保养老金的企业职工和公务员。
在金融机构方面，符合条件的保险公司、商业银行、基金公司和建房互助社都可以开发里斯特产品，供参与人自由选择。
在产品准入方面，由专门的机构对相关金融产品进行认证，认证通过才能享受财税优惠政策。
在领取年龄方面，必须达到退休年龄方可领取，否则将面临大笔的扣款损失。
在领取方式方面，采用终身年金形式（按月）领取的资金不得低于70%，禁止一次性全额领取。
在领取金额方面，金融机构必须保证领取的金额不低于投入的本金与政府补贴之和，即确定收益型（Defined Benefit，DB模式）。
在销售费用方面，不得超过规定的费用上限，且分摊期必须超过5年（改革初期规定为10年）。
在透明度方面，必须向消费者如实披露产品销售费用和管理成本，每年披露当年的产品管理成本、资金运用、投资收益、产品累积金额和退休时预估总金额等信息。
在通俗化和可比性方面，必须向消费者提供“产品信息表”并简明扼要地列示产品关键信息。
在合同转换方面，必须允许消费者将积累的资金转换到其他产品。值得一提的是，德国并没有专门的个人养老金账户，而是通过购买里斯特产品时建立的银行账户实现合同转换、接收补贴和退税等功能。
总体而言，这些规定比常规的保险、银行和基金产品的要求更高更严格。
（三）里斯特养老金的财税激励政策：直接补贴与税收递延并重。
里斯特养老金分为企业版和个人版，由于企业版过于复杂繁琐，市场上实施的主要为个人版（家庭版），也因此里斯特产品经常被归为德国养老金市场的第三支柱。
为了尽可能地扩大里斯特养老金的覆盖面，德国政府在各国常用的税收递延政策之上，特别推出了直接补贴政策，从而将未纳税的广大低收入群体也纳入了激励范围。
一是基础补贴。如果参与者将年收入的4%（但最高不超过2100欧元）用于购买符合里斯特产品，政府将给予每人每年175欧元的全额基础补贴；如果交费比例不足4%，则补贴金额按比例相应减少。符合条件的配偶作为间接受益人，支付少量的费用也可以享受基础补贴。
二是子女补贴。对于25岁以下未参加工作的子女，每孩每年补贴185欧元（2008年以前出生）或300欧元（2008年以后出生）。假设某人年薪5万欧元，有3个2008年以后出生的孩子，如果他花费2000欧元（5万×4%）购买里斯特产品，政府将补贴1075欧元（175+300×3），他自己实际支出为925欧元。
三是特别补贴。对于不满25岁新参加工作的年轻人，一次性给予200欧元补贴。四是税收递延。用于购买里斯特产品的费用（包括政府给予的直接补贴），可以享受税前抵扣，但领取里斯特养老金时需要全额纳税。
（四）德国养老金改革的成效与挑战。
经过二十年的改革，德国养老金体系改变了过去一支柱独大的局面，社保养老金的支付压力有所缓解；里斯特养老金作为第二层补充养老保险和第三支柱个人自愿交费的养老计划，已经覆盖三分之一的就业人口。
据德国联邦统计局发布的数据，2019年德国65岁以上老人的收入中，来自第一层（社保养老金）、第二层（享受税优的企业补充养老金和里斯特养老金等）和第三层（个人自愿储蓄性养老保险及其他收入）的占比分别为61%、22%和17%；若按三支柱划分，则第一、二、三支柱的占比分别为61%、8%和31%。
图10 德国65岁以上人群收入来源构成
数据来源：德国联邦统计局（金融、保险和房地产部门）
展望未来，随着老龄化和少子化的持续，社保养老金依然面临入不敷出的问题，更大的挑战则来自外部环境，即低利率甚至负利率的背景下，维持保底金额的压力越来越大，有的金融机构在提议改为确定交费型（Defined Contribution，DC模式）无果后，干脆退出了里斯特市场。
（五）保险产品积极参与竞争，成为里斯特养老金的主力军。
为了充分鼓励竞争、丰富产品形态，里斯特养老金从设立之初就引入了四类金融机构，即保险公司、商业银行、基金公司和建房互助社。各机构分别开发产品，产品必须同时符合里斯特认证标准和各自行业的监管规定。
从历年统计数据看，保险一直是二十年来规模最大的产品，目前占市场份额的三分之二；基金产品次之，市场份额为20%；银行储蓄产品占比较低；建房互助社产品只适用于特定消费者，对养老金体系的贡献比较有限。
图11 2001-2020年各类里斯特合同数量
数据来源：https：//de.wikipedia.org/wiki/Riester-Rente
为什么保险产品在里斯特养老金中占有主导地位？
一方面，与德国的国情、民族性格和历史环境有关。德国早在130年前就建立了全民社保制度，民众的保险意识较强，在投资方面比较保守，首选寿险和不动产投资。受两次世界大战和金融危机影响，德国人普遍求稳求安全，观念上认为买保险很安全，不轻易参与资本市场投资。
另一方面，与德国保险业的功能定位有关。一是养老保险是保险公司的传统业务，与之相关的年金和精算技术也是保险公司的专业优势。二是随着欧洲负利率时代的来临，各保险公司适时推出了保险+投资的混合型产品，将养老保障与投资管理有效结合，形成了行业独有的资金缓冲机制。三是养老金产品种类较多、条款复杂，还涉及税优和补贴，消费者购买前大多需要咨询，保险公司的销售渠道能够提供相关服务。
从其他产品的发展轨迹看，银行存款产品在高利率时期一度深受消费者欢迎，随着零利率的到来，产品逐渐失去吸引力；很多基金产品由于不愿意承担保底收入，也退出了市场。
总的来说，保险成为里斯特养老金的主打产品是产品功能、客户选择和市场竞争的共同结果。
启示和思考
（一）加强顶层设计，科学构建中国特色的养老金发展格局。
养老金体系关系到社会稳定、财政金融政策和代际负担平衡，关系到社会公平与效率，关系到即期利益与远期利益的平衡，牵一发而动全身，需要科学谋划、稳步推进、久久为功。
从全球看，无论“基金型”体系还是“保险型”体系，都是基于各国的国情和公共政策导向，经过漫长的发展演进才走到今天的，我们要全面客观地比较各种模式的利弊，更要分析探究其形成和演进的深层次逻辑，才能博采众长，寻找符合中国实际的最优解。
里斯特养老金是由德国政府强激励并强管控、个人自愿参加的第二层次养老金制度，它之所以能在二十年间取得快速发展，得益于科学严谨的制度设计、循序渐进的操作执行和持续不断的修改完善。
我国正在向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进，有基础也有优势加强顶层设计，统筹协调各方力量，构建更加公平、更可持续、具有中国特色的养老金发展格局。
金融机构作为养老金融产品和服务的提供者，要发挥各自优势和特长，在产品开发和销售、养老保障、投资运营、账户管理等方面深耕能力，为不同群体提供差异化的养老金融服务和综合解决方案。
（二）优化财税政策，进一步激发企业和个人参与养老金积累的积极性。
从金融的角度看，对流动性的偏好是消费者的普遍心理，产品期限越长流动性越低，不确定性越大。积累养老金的本质是在预期个人长寿的前提下牺牲流动性、让渡资金管理权以换取退休以后的安全、稳定的现金流，为退休生活提前做好规划。如果没有税收优惠和财政补贴政策，完全依靠自愿是很难发展壮大第二三支柱的，各国的发展路径均证明了这一点。
立足我国国情，从现实可行的角度出发，建议对现行的税收递延政策进行微调，鼓励第三支柱发展。
一是总结个人税收递延型商业养老保险的试点经验和存在问题，加快调整修订政策，运用科技手段简化业务流程，提高产品的吸引力。
二是按照规则统一、公平竞争的原则，引入更多符合税延养老要求的金融产品，丰富消费者的选择权，同时加强财税、社保和金融等部门的统筹协调，提高决策效率。
三是择机适时将企业年金的税收递延政策扩展到符合条件的个人，如未参加企业年金的职工和灵活就业人员。在账户管理和信息归集上，可以结合个人所得税专项附加扣除的实践和新冠肺炎疫情防控中各地的经验做法，借助互联网和手机APP，在客户端直接触达参保人，提高参保的便利性，后台由政府部门集中统一管理并打通财税、社保和金融等信息。
四是研究面向部分低收入人群发放直接补贴的可行性。Stolz和Rieckhoff研究发现，德国政府每补贴1欧元可以撬动2.2欧元的里斯特产品供款。实践表明，直接补贴比税收递延的激励效果更直观，也更有利于低收入家庭。我国纳税人口不足1亿人，直接补贴能够惠及广大低收入人群，同时发挥财政资金的杠杆效应，撬动更多资金参与养老资金积累，缓解政府未来财政支出的压力。
（三）发挥保险行业优势，全面参与养老金融体系建设。
我国保险业经过四十多年的发展改革，已经成为全球第二大保险市场。保险公司在组织经济补偿、资金融通、辅助社会管理的过程中，积累形成了独有的风险保障和投资管理能力，为全面参与养老金融体系建设打下了良好的基础。
首先，保险产品中的生存年金（annuity）和养老金（pension）的原理一样，都是先留存资金等未来某个时点以后再按期（每月/每季/每年）领取的一种制度安排，通俗说就是防止“人活着，钱花完了”的风险。年金保险涉及的生命表、精算科学、均衡保费、强制储蓄等，都与养老金管理的核心要义如出一辙。
其次，部分保险机构探索实施“保险+医养服务”，由被动的事后财务补偿到全方位提供医疗养老综合服务方案，打通客户全生命周期的养老筹资和服务消费，从根本上解决老无所养的后顾之忧，提升老年人及全体社会成员的获得感和幸福感，这在金融业各子行业中是独有的。
第三，从商业模式看，年金保险都是保底保收益的产品，符合我国现阶段多数老百姓的需求和风险偏好，也符合养老资金积累对安全性和稳健性的要求。年金产品内嵌的预定利率因子是保险公司向保单持有人的承诺，也是消费者实现长期、复利计算的保底收益的关键。
正所谓“一诺千金”、“一言九鼎”，在利率下行趋势下，即便保险公司承担利差损也是必须要保证给付的。这也是保险监管的意义和职责所在，即确保保险公司在客户人生百年的时间维度里，始终保持充足的偿付能力。各国法律也都规定，经营寿险业务的保险公司不允许解散（公司分立、合并除外）。
第四，长期资金管理和绝对收益获取的能力是保险资管行业的看家本领。为实现资金的保值增值，保险机构作为资产所有人（Asset Owner），建立了一套长期稳健价值投资的方法论，从资产负债匹配、大类资产配置、资产再平衡到投资管理人评选、组合投资管理、业绩归因等，投资职责越来越细分，市场化专业化程度也越来越高。
国内保险资产管理业从2003年成立至今，经历了多次利率、信用和市场风险的考验，无论利率高低，也无论市场牛熊，每年皆实现了穿越周期的绝对正收益，有力地支持了对客户的承诺和保险金给付。而这一点，对于积累期长达二三十年、领取期伴随终生的养老金来说，至关重要。
也正是基于稳健的投资风格和投资业绩，保险资产管理公司和养老保险公司赢得了我国企业年金客户的信任，受托管理的总资产占企业年金市场的55%，而且企业年金市场前三大投资管理人均为保险机构。
第五，从1992年引入个人保险代理人制度至今，我国保险业在长期产品的销售和体系搭建方面已经探索实践了三十年，积累了丰富的经验，也有不少教训。行业销售队伍在持续不断的转型升级中，正朝着年轻化、专业化、职业化方向提升，越来越成为触达客户、服务百姓、连接家庭的基础桥梁和纽带。长期资金的形成不是躺赢的，复杂且长期的金融产品都需要靠“点对点”的服务与推动，在反复沟通中深度匹配客户需求，世界各国皆如此。
综上，保险行业要立足自身特点，继续苦练内功，巩固提升长期产品开发与销售、长寿风险管理与服务、长期资金投资与管理等核心竞争力，同时努力在控制销售和运营成本、提高经营管理效率和透明度上下功夫，积极参与养老金三支柱体系建设，为经济转型升级和科技创新积累长期资金，持续提升服务实体经济质效，为助力全体人民共同富裕贡献保险力量。