连维良：强化信用监管 系统推进合同履约领域信用建设

强化信用监管

系统推进合同履约领域信用建设

国家发展改革委副主任 连维良

合同作为市场主体开展经济活动的重要表现形式，是现代经济社会活动的重要载体。习近平总书记指出，法治意识、契约精神、守约观念是现代经济活动的重要意识规范，也是信用经济、法治经济的重要要求。党的二十大报告强调：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”立足新时代，如何充分尊重市场经济规律，通过市场化手段在法治框架内调整各类市场主体的利益关系，增强诚信守约意识，提升合同履约率，为我国经济高质量发展奠定坚实基础，是摆在我们面前的一项紧迫而严峻的课题。

一、合同履约领域信用建设是新时期社会信用体系建设的重点内容

合同制度是市场经济的基本法律制度。合同是契约精神的直观表达，履约是守约观念的具体表现。马克思指出：“只要社会的经济流转按照商品交换的原则进行，就需要以合同作为经济流转的主要法律形式。”合同履约既是一个经济问题，也是一个法律问题；既是降低交易成本、促进要素流动、优化资源配置、保障市场运行的过程，也是保障合法权益、增进社会互信、稳定社会预期、维护良好秩序的过程。合同履约所蕴含的契约精神是市场经济法治化的法学、社会学基础。

合同履约是维护市场经济秩序的基础性工程。在市场经济条件下，经济发展的活力和总体态势是蕴含于每一个经济主体的市场行为及其效果之中的。合同订立、执行、结束的全过程，也是经济活动和运行的全过程，是交易的基础性制度保障。正是由于每一个合同主体通过履行合同基本义务，有效约束交易中的机会主义倾向，降低交易成本，促使合同主体目的得以实现，才推动市场要素的合理流动，维护经济秩序的稳定，促进构建起公平公正的良好市场环境。

合同履约是推动信用体系建设的支撑性工程。“市场经济首先是信用经济”。信用是市场主体安身立命之本。市场主体对履约原则的遵从和信用行为，对经济活力具有直接影响。中办、国办印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》明确提出，“健全市场主体信誉机制，提升企业合同履约水平”。加强合同履约信用建设是供需有效衔接的重要保障，是资源优化配置的坚实基础。建立规范的合同履约机制，是信用体系建设的重要组成部分，也是信用体系建设的基础支撑，更是塑造良好市场经济秩序、建立和谐稳定社会的根本要求。

合同履约是建设法治社会的先导性工程。“信用经济必须是法治经济”。作为社会信用体系建设基础工程的合同履约是签约各方权益得到有效保障的前提。履约就是合同主体履行法定义务，一个故意不履行合同约定义务的人实际上就是一个不守法的人。对市场主体而言，长期稳定履约形成的商业信誉是受法律保护的重要资产，也是市场主体生存发展的重要“生命线”。对社会公众而言，合同履约是培育全民守法精神的有效抓手，是引导全体人民做社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者的重要途径。

加强合同履约领域信用建设是刻不容缓的迫切要求。近年来，党中央、国务院高度重视社会信用体系建设，出台一系列关于合同履约、信用监管方面的政策举措，为各部门各地区推动信用建设创造了良好条件和环境，信用建设创新实践层出不穷，一些重点行业和关键环节取得了突破性进展，尤其在电煤、电力、天然气等重点能源保供领域通过开展中长期合同履约信用监管，合同履约率显著提升，真正发挥了中长期合同在保供中的“稳定器”作用和行业中的“头雁”作用；全国信用信息共享平台实现信用承诺及履约信息常态化归集，为开展合同履约信用建设提供了有效支撑。但伴随着经济社会发展和环境变化，合同履约领域信用建设面临许多新问题新挑战，中国司法大数据研究院数据显示，2017年至2022年10月的近5年间，涉及合同违约的一审审结民事案件约1568.4万件，确认构成违约的案件约1183.3万件，占处理完毕案件数的75.4%。这些合同既关系金融稳定，也关系民生保障，对经济安全和社会稳定有深刻影响。一些地方政府在政策实施上内外有别，一些与人民群众密切相关的餐饮、房地产、健身、旅游等行业在预付消费合同中的霸王条款、阴阳合同等现象，也是近几年消费者反应强烈的违约失信现象。面对新问题新挑战，加快合同履约领域信用建设，采取有力措施防范于未然，构建让人民群众放心、安心、舒心的市场交易环境已成为刻不容缓的当务之急。

二、加强合同履约领域信用建设重在强化监管

党的二十大报告在“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”部分中强调指出，“构建高水平社会主义市场经济体制。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。将社会信用放在这里，一方面说明信用对市场经济体制的重要性，是基础桩；另一方面说明社会信用对构建新发展格局推进高质量发展的重要性，是支撑桩。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这是以习近平同志为核心的党中央为我国经济社会发展指明的根本方向，也是推进和拓展中国式现代化的根本路径。我们要深入领会党的二十大报告的精神内涵，把高质量发展贯穿经济社会发展的各个方面和环节。立足新发展阶段，必须从战略高度把握合同履约信用建设对于我国经济社会高质量发展的重要意义，充分发挥合同履约的保障作用，确保经济运行保持平稳、经济效率不断提升、社会风险矛盾有效化解，最大限度将制度优势转化为治理效能。

目前，合同履约信用建设虽取得一定进展，但总体上尚处于起步阶段，各方对推进合同履约信用建设重要性的认识还远远不够，对合同履约抓什么、怎么抓等重大问题，还没有形成相对成熟的路径和方法。结合能源保供中中长期合同的实践总结，政府应当在合同履约中发挥更主动、更积极作用，重在强化监管，也就是着力实现合同签约、履约、违约全过程监管，合同签约监管做到“四个规范”、合同履约监管做到“四个健全”、合同违约监管做到“四个严明”，释放和营造“履约者无事不扰、违约者利剑高悬”的强烈信号和社会氛围。

（一）加强合同签约监管，做到“四个规范”。

合同签约是合同订立的有效形式，是合同履行的治理依据。以书面形式明确双方当事人权利义务，可以更好地保障当事人的合法权益。依法成立的合同受法律保护。合同签约监管是合同监管的“最初一公里”，也是开展合同履约监管、违约监管的重要前提，可以有效约束违约行为，维护社会经济秩序稳定。

一是规范合同文本。在现实经济活动交易中，由于部分当事人对合同文本格式缺少研究、法律意识淡薄等原因，导致合同不能顺利实施甚至出现合同纠纷。规范合同文本就是将各个领域的合同规范化，减少随意性和盲目性，增加合规性、严谨性和科学性，从而减少失误和损失，促进市场交易更加公平规范。政府主管部门要对政府主导的行业领域，如电煤、电力、天然气等能源领域中长期合同文本进行指导规范，形成全国统一的标准文本并推广使用；对于市场化的合同，各地行业主管部门要结合行业交易特点，因地制宜，制定权利义务对等、内容完整、条款齐备、符合交易习惯的合同示范文本。对于一些形成时间较早的示范文本，要与时俱进，及时组织修订，以适应和符合当前经济社会发展的需求。

二是规范合同内容。合同内容的核心是双方的权利义务。合同主体应遵循公平自愿原则，明确“五有”内容：有量，即合同标的物数量要在合同中具体体现；有价，即合同标的物或服务要明确价格或定价机制；有责，即合同的违约责任以及将承担的实质性后果、争议解决方式要清晰；有共担，即设置不可抗拒的共担条款，对于因不可抗拒力导致合同目的不能实现的，由合同主体双方共同承担责任，明确分担比例、内容；有复核，即建立疑义或异议处理机制，对合同违约行为认定存在疑义或异议的，可申请行业主管部门帮助处理疑义或异议，行业主管部门要对疑义或异议进行复核，并将书面复核结果通知疑义或异议申请人，切实增强合同内容的实操性和实效性，从源头降低交易风险。

三是规范合同见签。合同见签是一项创新性的工作，目的是引入相关机构对合同主体签订进行见证，以见证的方式实现监督，增加合同的约束力，更好保障合同执行。能源保供合同中探索了三种见证方式：政府委托见签，即在煤炭、电力、天然气等与社会公共利益密切相关领域，由政府委托信用机构见签合同；第三方见签，即根据合同主体的申请，仲裁机构对于合同主体之间签订的合同进行见证，对合同的真实性、合法性予以证明；合同主体委托见签，即交易双方委托律师对合同签订进行见证。

四是规范信息归集。合同履约监管的有效方式是信用监管和依法监管，所有监管方式都以合同信息为基础，因此，合同信息归集是履约监管的基础和关键。信息归集工作的好坏，直接关系到整个信息管理工作的质量。通过规范归集合同履约信息，可以及时了解合同主体履约情况，为跨部门跨地区开展合同履约监管提供依据，提高信用信息服务质量。

（二）加强合同履约监管，做到“四个健全”。

合同履约是合同从建立到完成的关键环节，合同的生命在于履约，合同的权威也在于履约。合同履约监管是合同履约事前事中事后监管的核心所在。在合同履行过程中，监管部门要对合同主体履约进行全流程监管，只有切实保障合同履约环节的顺利实施，才能保障合同主体的权益，有效防范合同交易风险，实现合同主体效益最大化。

一是健全监管主体。由行业主管部门、市场监管部门、信用建设部门开展合同履约监管工作，行使合同监管职能，在各自职责范围内对合同签约、履约、违约、整改等进行全过程监管。行业主管部门对合同执行提出明确责任要求，规范相关措施和程序，丰富监管手段，从源头提升合同履约质效；市场监管部门对合同执行情况进行核查；信用建设部门将合同主体执行合同情况纳入相关信用评价指标体系，对合同主体采取信用措施。

二是健全问题发现机制。行业主管部门在“信用中国”网站建立“合同不履约”专窗，鼓励群众举报合同违约线索；行业主管部门要针对煤炭、电力、天然气等涉及国计民生的重点领域合同建立不履约案例归集机制，主动向合同主体征集履约中存在的问题；充分利用网络进行案例归集；监管主体要定期询问寻找不履约案例。依托全国信用信息共享平台，归集合同履约信息，通过大数据等技术手段对合同主体履约情况进行跟踪发现，有效整合市场主体在合同履约中产生的信用信息，推送至行业主管部门进行参考使用。

三是健全履约预警。合同履约过程中往往会出现不确定因素，预警是指在合同违约发生之前，根据归集的履约信息进行风险识别、风险分析，预判出可能违约的风险苗头，并向行业主管部门及合同利益相关方发出警示合同违约信息的行为。行业主管部门及信用建设部门要密切跟踪了解合同主体经营状况、合同标的产品或服务交付情况、资金偿付安排等行为，定期开展违约风险排查，及时共享掌握的履约预警信息。通过建立健全履约预警，可以有效解决信息不对称问题，将违约风险消灭在萌芽状态，做到防患于未然，最大程度的减少合同违约，促进合同主体树立诚信形象，提升竞争力。预警的目的是争取违约不发生、少发生，而不是发生了再去查实追责，以降低行政成本和社会成本。

四是健全履约核查。履约核查是合同履约的重要一环，也是合同履约过程的“最后一公里”。以政府主导的煤炭等大宗商品中长期合同为切入点，各级信用部门配合主管部门对合同执行关键环节进行深度挖掘、深度分析，充分发挥专业特点，以电话核查、实地核查等多种方式实施，重点了解合同各方是否按照合同约定要求履行。对于合同执行不达标的企业，由国家政府主管部门向违约企业属地政府主管部门发通报，要求督促违约企业进行整改；对拒不整改的企业主体，按合同约定执行违约惩罚措施或纳入失信违约名单进行信用惩戒。对于重点领域市场化合同，在行业主管部门的指导支持下，充分发挥各级信用部门及第三方信用服务机构优势，核查合同执行情况，并将履约情况及时报送相关部门参考使用。

（三）加强合同违约监管，做到“四个严明”。

合同违约监管是事后监管的必要手段，既有校正和制约功能，也有惩戒、教育和警示功能，与合同签约监管、履约监管共同形成合同监管闭环。加强合同违约监管，从宏观讲是维护市场秩序，从微观讲是规范合同各方主体的行为，维护他们的合法权益。合同违约监管的目的就是让违约成本远远高于违约所得经济利益，让合同主体不敢违约、不能违约、不想违约。

一是严明违约成本。要引导合同主体在合同中严格约定违约成本。有调查显示，有55%的受访企业认为违法成本与违法所获得的经济利益相比过低是失信违约行为产生的重要原因。整治违约行为已经“时不我待”，必须通过推行使“失信成本”远高于“守信成本”的惩治制度，提高违约的利润成本、道德成本、政治成本，重视长期利益。为确保这些微观因素发挥作用，在宏观上须加快健全和完善法律体系、强化竞争机制、发展中介机构、建立征信平台等作为整治违约的制度保障。对确定不按规定签约、不按合同规定履约的合同主体，严格执行合同约定的违约条款。如对合同约定的违约条款拒不执行的，应进一步利用法律手段和信用手段对合同违约主体进行依法惩戒；因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同，并免除违约方的违约责任；对经协商由合同主体共同承担违约责任的情形，则严格按照合同约定的承担比例、内容等执行。

二是严明追责方式。由行业主管部门严格合同违约认定与管理，对于确实存在违约行为且拒不执行合同义务的违约主体，经行业监管部门认定，纳入违约失信名单。对合同履约中的违约主体，行业主管部门要会同信用建设部门建立违约记录台账，通过通报、约谈、公示等方式，依规依法进行提醒和惩戒。对于“新官不理旧账”、政府管理不规范，进而造成违约风险增加、损害市场主体合法权益的政务失信行为，发现一起，查处一起、通报一起。

三是严明违约惩戒。对纳入违约失信名单的合同主体，依法依规对其失信行为进行信用惩戒，纳入主体信用记录。加强对违约信息的跨部门跨地区信息共享，按照诚信便利、失信惩戒的原则，依法依规采取联合惩戒措施，推动政府主管部门和相关社会组织依法依规实施相应的行政性、市场性、行业性的实质性约束和惩戒措施，提高违约主体的失信成本和代价。

四是严明权益保护。研究建立因政府规划调整、政策变化等原因造成企业合法权益受损的依法依规补偿救济机制。对于因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对于市场主体之间签订的合同，要建立行政与法院联动机制，共享合同履约相关信息。

加快推动合同履约信用建设，最大程度激发各类市场主体、行业组织和社会各界的积极性，形成推动工作强大合力，尚须扎实做好“三个一”配套工作：一是形成一项常态化信用承诺制度，提高合同主体履约自觉。对于政府指导或者政府参与的合同，每笔合同必须签订诚信履约承诺书；对于市场主体之间签署的合同，引导市场主体在办理合同登记、备案时签署信用承诺书。依法依规公开合同履约信用承诺书，并在“信用中国”网站进行集中公示。把承诺、履约情况记入主体信用记录，作为事中、事后监管的重要依据。二是制定一套信息归集共享长效机制，保障合同履约信息共享及应用。各级信用体系建设牵头部门作为合同履约信息归集共享工作的牵头单位要建立组织保障机制，联合相关部门成立合同履约信息归集共享工作协调领导小组，明确责任主体，做到合同履约信息“应归集尽归集”；建立责任清单机制，坚持“谁产生、谁负责、谁提供、谁归集”的原则，明确合同履约信息归集的内容、路径和时限，要求有关部门将合同履约相关信息，在规定时间内归集共享至全国信用信息共享平台；建立共享应用机制，充分利用全国信用信息共享平台，归集合同履约信息并纳入市场主体的信用记录，支持政府主管部门间共享共用，依法依规开展信用监管。三是开展一系列社会化诚信教育活动，增强市场主体契约意识。一方面，充分利用各级各类政务服务窗口，广泛开展公益性市场主体守法诚信教育。为市场主体办理注册、审批、备案等相关业务时，适时开展标准化、规范化、便捷化的法律知识和信用知识培训，提高经营者依法诚信经营意识。另一方面，充分结合“3.15”消费维权日、食品安全宣传周等相关节点，开展诚信主题教育活动，营造知信、用信、守信的社会环境，切实增强全社会诚信意识。

三、加强合同履约领域信用建设必须坚持系统观念

系统观念既是一种辩证思维，也是一种战略思维，是马克思主义认识世界、改造世界的科学世界观和方法论，是具有基础性的思想和工作方法。坚持系统观念，是以习近平同志为核心的党中央总结各方面实践经验在思想方法上作出的新概括。党的十九届五中全会将“坚持系统观念”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，党的二十大将“坚持系统观念”作为必须把握好习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论之一。实践证明，坚持系统观念作为做好经济工作的重要方法论，是应对错综复杂经济形势的有效“钥匙”。立足当下，就是要将系统观念切实转化为干事创业的“桥”与“船”。合同履约领域信用建设涉及多方面主体，包含多项工作任务、要素和环节，这些部分相互关联、相互影响，构成一个广泛复杂又系统完备的统一整体，必须以系统整体观念综合考虑，加强整体谋划、统筹部署、协调推进。

坚持系统建设，要加强前瞻性思考，厘清“四个关系”。一是有效市场和有为政府的关系。习近平总书记强调，正确处理市场和政府关系是经济体制改革的关键，要推动有效市场和有为政府更好结合。推进合同履约是实现有效市场和有为政府良好结合的重要抓手。一方面，充分发挥市场“无形之手”的主体活力，市场主体自觉、主动地发挥履行合同的作用；另一方面，也要充分发挥政府“有形之手”，加强政府对签约履约的引导、指导、监管，弥补市场的不足。二是信用建设与法治建设的关系。诚信是法治的道德基础，法治是诚信的制度保障，两者辩证统一。加强信用建设，让诚实守信成为全社会共同的价值追求和行为准则，是维护法律良性运转重要手段。良好社会秩序的建立既要靠法律的“外在约束”，也要依赖于社会信用这一道德手段的“内在调适”。只有国家和社会越遵循法治，市场中博弈双方失信成本越高，市场主体就越会选择诚信，合同履约水平才能稳步提升。三是公正监管和优化服务的关系。“公正监管”指的是加强监管职能，促进公平竞争。“优化服务”指的是转变职能，为人民提供高效服务，营造便利的环境。监管本质上就是为了更好地服务，两者互为支撑。推行合同履约信用监管是优化行政权力的重要方式，能够有效破除影响市场交易的各种藩篱和屏障，激发市场创造力。四是履约激励与违约惩戒的关系。对诚实守信者进行激励和对违法失信者进行惩戒是社会信用体系建设的重要手段，两者相互促进。合同履约是直接作用于每一个市场主体信用行为的最有效的制度安排，要充分运用有利条件，以多种措施对诚实守信主体进行激励，加大对严重失信主体惩戒力度，真正让守信内化于心、外化于行，成为每一个市场主体的行为自觉。

坚持系统建设，要加强战略性布局，突出“三个引领”。一是突出法治引领。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》要求，推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道，规范完善各领域各环节信用措施，切实保护各类主体合法权益。合同签约、履约、违约等各环节信用措施法治化是保护市场主体利益的强有力武器，也是经济社会长远健康发展的坚强后盾。二是突出制度引领。习近平总书记指出：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能”。合同履约既涉及有为政府和有效市场的边界，也涉及不同部门之间的协同。为保障有效开展合同履约信用监管，须厘清制度边界，围绕人民群众反映的合同履约难点痛点堵点，完善配套制度，为准确把握和完善合同履约信用建设提供科学指引。三是突出实践创新引领。社会信用体系建设的实践探索在很多方面具有很强的创新性、针对性和适用性，并且已走在理论研究的前面，为全国社会信用立法和社会信用体系建设向纵深推进提供了重要参考和支撑。合同履约领域是社会信用体系建设的重要组成部分，更需要坚持问题导向，大胆实践创新，以实践创新推动理论创新。

加强合同履约领域信用建设是健全市场体系的关键一环，也是深入推进信用体系建设的必由之路。在法治的原则下，健全市场体系，优化政务服务功能，这一指导思路应渗透到合同履约领域信用建设的方方面面。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻落实党的二十大精神和党中央决策部署，着力推动合同履约领域信用建设，围绕以健全合同履约领域信用机制夯实经济行稳致远基石畅通国内大循环，以良好的信用环境支撑国内国际双循环相互促进，以有效的信用监管和信用服务提升全社会履约守信意识，不断凝聚起勇毅前行的诚信力量，开创合同履约领域信用体系建设新局面，为经济社会高质量发展奠定坚实基础。