失信被执行人联合

惩治的地方实践与制度前景

韩业斌

对于生效的司法判决文书，被执行人有能力执 行而不予以执行，从而使得已经得到司法救济的权 利得不到实现，这是困扰我国司法改革的难题之 一。面对执行难，中央层面积极加强针对失信被执 行人联合惩治的顶层设计。十八届四中全会的决定指出，加快建立失信被执行人信用监督、威慑和 惩戒法律制度。最高人民法院于 2016 年 4 月发布

《关于落实“用两到三年时间基本解决执行 难问题”的工作纲要》的通知，将“强力惩戒失信被执行 人”作为迫使被执行人自动履行法定义务的手段 加以推广。各个地方也在积极探索，试图通过对失 信被执行人的联合惩治，突破执行难问题。

一、中央发布的关于对失信被执行人联合惩治 的政策文件

法院应该联合惩治的实施出题，所以最高人 民法院发布了多部失信被执行人联合惩治的政策性文件。2013 年发布《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，这个文件是专门就执行难做 出的失信被执行人名单公布制度，针对有履行能力 而不履行生效判决的被执行人的六种情况，最高人民法院将其纳入失信被执行人名单，统一向社会公 布，通过公示曝光的形式惩戒失信被执行人。2015 年公布《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》，该规定限制自然人作为 失信被执行人的高消费及非生活和工作必需的消费行为，包括旅游度假、乘坐交通工具、购买不动产 等方面。最高人民法院又联合44家部委2016 年1 月出台《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，该备忘录将联合惩治由信用领域全面 扩展到行政性、市场性、行业性和社会性等领域。 另外，最高人民法院还联合其他部委 2016 年8 月出台《关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》，专门针对失信被执行人在招 标投标领域进行联合惩治。

除了最高人民法院发布的法律文件之外，其他 国家机关也出台多部文件打击失信被执行人，国务 院 2016 年 5 月又发布《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，通过联合激励守信和联合惩戒失信行为，以推进社会诚信建设，该文件不是专门 针对失信被执行人联合惩治的文件，对失信被执行人实施联合惩戒属于惩戒和约束失信行为机制的领域之一。中共中央办公厅和国务院办公厅 2016 年 9 月联合印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，这是由中 央全面深化改革领导小组第二十五次会议审议通过，并由中共中央办公厅、国务院办公厅印发，因而 效力极高，主要是针对人民法院认定的失信被执行 人联合惩戒，由于最高人民法院认为，执行难仅仅 依靠司法机关难以解决，需要多部门联合协作，所 以由两办联合发挥，要求各部门联合协作共同加强 对失信被执行人联合惩治。

国家为了解决执行难，加强对失信被执行人的 联合惩治，一年之内连续发布了多部法律文件，说 明对于惩治失信被执行人信心之坚决。这里的问题在于有的文件是最高人民法院发布的，有的属于 国务院发布的，有的属于中共中央办公厅和国务院办公厅发布的，还有的是最高人民法院联合其他国 家部委机关发布的。到底哪家单位发布的法律文件效力更高呢? 不太容易说明。还有联合惩治失信被执行人很明显已经超出了人民法院一家单位，也超出司法权的管辖范畴，惩戒结果由诸多行政机 关做出，这里面涉及司法权与行政权的关系问题， 在联合惩戒过程中，司法权与行政权之间、各个行 政机关之间如何进行合理配置，既可以提高联合惩 治的打击效率，又不使各个权力之间相互冲突，还 是一个需要进一步探索的问题。

二、各个地方发布失信被执行人联合惩治实施意见

就对国务院发布的《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》贯彻而言，许多地方出台贯彻 实施意见也有差别。如广东、辽宁、河北、湖南、重 庆、陕西、福建、贵州、宁夏、甘肃等省出台《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的实施方案》。江苏、新疆生产建 设兵团出台贯彻实施意见名称叫《关于建立对失信被执行人联合惩戒机制的实施意见》，内容仅仅 包括联合惩戒失信被执行人，而不包含联合激励守信者

就中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》贯彻而言，福建、甘肃等省印发《加快推进失信被执人信用监督、警示和惩戒机制建设的实施意见》。

再就具体内容的贯彻实施而言，以加大对失信 被执行人出行、住宿高消费限制为例，《国务院关 于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》规定，对有履行 能力但拒不履行的严重失信主体实施限制出境和限制购买不动产、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席 次、旅游度假、入住星级以上宾馆及其他高消费行 为等措施。

中央两办引发的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》规定更 为具体，限制失信被执行人及法定代表人、主要负 责人、实际控制人、影响债务履行的直接责任人员 乘坐列车软卧、G 字头动车组列车全部座位、其他 动车组列车一等以上座位、民航飞机等非生活和工 作必需的消费行为。限制其住宿星级以上宾馆饭店、国家一级以上酒店及其他高消费住宿场所。

《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》规定，限制失信被执行人及失信被执行人的法 定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任 人员、实际控制人住宿四星级以上宾馆、酒店及其 他高等级、高消费宾馆、酒店。江苏省两办出台的

《关于建立对失信被执行人联合惩戒机制的实施意见》规定，限制乘坐飞机、列车软卧、G 字头动车 组列车全部座位、其他动车组列车一等以上座位等 非生活和工作必需的消费行为; 限制住宿较高星级宾馆( 四星级以上宾馆) 、国家一级以上酒店及其 他高消费住宿场所。江苏省的规定是将上述两个文件中的要求结合起来贯彻实施的。

再以招录招聘公务员限制为例，中央两办引发 的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和 惩戒机制建设的意见》规定，限制招录( 聘) 失信被 执行人为公务员或事业单位工作人员，在职公务员 或事业单位工作人员被确定为失信被执行人的，失 信情况应作为其评先、评优、晋职晋级的参考。江 苏省两办出台的《关于建立对失信被执行人联合惩戒机制的实施意见》规定，限制招录( 聘) 其为公 务员或事业单位工作人员等。两者不同之处在于江苏省取消了在职公务员中失信被执行人的失信情况将作为单位评先、评优、晋职晋级的重要参考。《广东省建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度的实施方案》最大的特色之处在于明确了时间截点，要求某些要求必须在特定时间内完 成。如到 2017 年底，实现信用信息归集标准化、部 门信息共享全覆盖，基本建立政府部门联合奖惩机 制。建立健全联合惩戒工作协调机制，加快推进失 信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设，争取 在 2017 年 3 月底前实行 与“中国执行信息公开网”及“信用广东网”信息对接联通。

三、各个地方针对失信被执行人联合惩治的具 体举措在联合惩戒失信被执行人，打击“老赖”问题 上，各地结合中央法律法规及政策文件都有自己的 具体措施。从媒体报道来看，各地方具体举措主要 包括以下几个方面:

第一，多部门联合执法，通过协调执法共同打 击老赖。广东高院与人民银行联合发开“人民银行征信信息导入借口”，将全省未结执行案件的信 息输入征信系统，限制失信被执行人的银行贷款行 为，控制失信被执行人的融资行为。湖北高院则与 工行、农行、建行、交行联合建成“点对点”查控网， 与银监局、湖北银行、省信用联社等单位建立“点 对点”网络查控事宜，加大对被执行人财产查控力度广东省高院还与发改委、经信委、国土、工商、 住建等部门签订合作纪要，向上述五家单位推送全 省未结执行案件信息，上述行政机关对失信被执行 人申请事项进行限制。广东省高院还与公安厅合作建立“被执行人旅业监控系统”，被执行人入住 酒店和宾馆时，法院会在第一时间收到公安机关发 出的警报。广州法院与公安联合限制被执行人的高消费，同时发布《在执行工作中实行悬赏执行的 意见( 试行) 》，发动社会力量查找被执行人及其财 产线索。江苏高院召开新闻发布会，向社会各界公 布全省司法机关联合打击拒不执行判决、裁定犯罪 情况，并发布《关于拒不执行判决、裁定犯罪案件 办理机制的指导意见》。

第二，开展“执行会战”“执行风暴”等活动，在特定时间内指针对失信被执行人进行联合执法; 北京市法院开展“年底六十天执行会战”。在“年底 六十天执行会战”行动中，北京一中院规定，执行 通知书、报告财产令送达三日后，失信被执行人仍 不履行法院判决的，即可采取列入失信名单、限制 高消费、限制出境等强制措施［2］。江苏省各级法 院则常年开 展“现场执 行”“凌 晨执 行”“假 日执行”活动，主要针对涉民生、小标的、农村地区等发 生在群众身边或信息化手段难以施展的案件，强化 运用搜查、拘传、拘留、罚款等手段。海南省开展执 法风暴活动，重拳打击老赖，将 4838 个被执行人纳 入失信被执行人名单，对 3822 人限制乘坐飞机和 高铁，判处拒执罪 2 件2 人。河南驻马店全市两级 法院组织开展“百日执行风暴”专项活动，并成立 了由中院党组书记、院长张社军亲自挂帅的活动领 导小组，对整个活动进行了周密部署。还有一些法 院通过夜间、凌晨、节假日等时间执法，抓捕老赖。 南通市一些基层法院还利用夜间、假日等休息时 间，突然出击，把不少“老赖”逮个正着。

第三，有些地方针对老赖直接采用行政拘留， 甚至按照拒不执行判决裁定罪予以打击。根据《刑法修正案九》的规定，针对有能力执行而拒不 执行法院判决、裁定的，视其情节轻重，可以判处三 年以下或者三到七年有期徒刑，同时单位也可以构 成拒不执行司法裁判罪。安徽省在打击拒不执行判决、裁定专项行动中，31 名“老赖”被判刑。

在南通海门，金某驾驶的小客车与徐某骑的摩 托车发生交通事故，造成一人死亡，法院判处金某 赔偿受害人 38 万元，金某拒不提供可供执行的财 产，对此法院将相关材料移送公安机关侦查。金某 因涉嫌犯拒不执行判决、裁定罪被海门市公安局刑 事拘留。最终海门法院做出判决，金某构成拒不执 行判决、裁定罪，判处有期徒刑 1 年，缓刑 1 年 6 个月［3］。

河南省濮阳市华龙区人民法院联合当地公安、检察院出台《关于联合集中打击拒不执行判决、裁 定等犯罪行为的实施意见》，对拒不执行法院判决 裁定犯罪行为做到快立、快审、快结，让“老赖”们 无处遁形。并制定濮阳市公安局胜利分局管辖华龙区法院执行局移送的涉嫌拒不执行判决、裁定等 犯罪案件。

第四，深圳市法院于 2014 年12 月出台了《关 于基本解决执行难问题的实施标准》，《实施标准》 首创了限制商事变更登记事项这一执行措施。即针对失信被执行人为企业法人的，限制其名称、住 所地或者经营场所、类型、负责人、出资总额、营业 期限、投资人姓名或者名称及其出资额等事项的变 更。这一规定对于失信被执行人故意转移财产，逃 避债务具有一定的抑制作用。《实施标准》得到中 央政法委书记孟建柱的肯定，孟建柱指出，深圳法 院基本解决执行难的定位是准确的［4］。这一制度创新得到中央政策和其他地方政策文件的吸取和采纳。中共两办印发的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》规 定，针对实行被执行人限制设立金融类公司、限制 股票发行或挂牌转让、限制股权机制、限制投资额 度、限制参与政府投资性项目等，上述领域的限制 对企业法人影响尤为重大，将直接影响其扩大生产 经营和财富积累，失信企业法人不得不予以足够重 视。第五，有的地方还把地方政府列入失信被执行 人名单。从地市级人民政府到乡镇一级政府都有被列为失信被执行人情况，最近媒体报道，黑龙江 大庆市人民政府被列入失信被执行人名单，江西省 江西奉新县政府被江西宜春中院依法纳入失信被执行人名单，湖南长沙市开福区伍家岭街道办事处 被法院列入失信被执行人名单 1年，仍不履行判 决，法院日前喊话，“还不履行，法院或将拘留负责 人”。还有河南驻马店市确山县政府不仅是鲜有 的“老赖”政府机构之一，而且还连续两次当上“老 赖”［5］。政府失信，拒不执行法院判决，有的政府 还采取伪造证据妨碍和抗拒执行，这是对政府公信 力的巨大损害。政府诚信是指国家机关及其工作人员应该带头恪守诚信原则，带头遵守法律的规定。在当代社会，政府诚信是现代诚信社会建设的 关键，政府诚信一方面对社会各方面发挥着主导和 引领作用; 另一方面可以对其他社会主体的诚信起到带头和模范作用，只有政府严格守信，才能取信 于民，得到民众支持。现在许多政府成为失信被执 行人，实际上是对政府形象的巨大破坏，地方政府 对法律规定置若罔闻，藐视法院判决，拒不执行判 决书，不仅损害到诉讼当事人的利益，也是对法治底线的严重破坏，必须对地方政府作为失信被执行人严格整治，对其涉及党委和政府机关人员的贪污腐败问题要严格查处，保证依法治国落到实处。

四、完善失信被执行人联合惩治地方实践的制度前景

1． 地方先行先试具有重要探索意义针对失信被执行人的联合惩治机制，2013 年

最高人民法院的《关于公布失信被执行人名单并信息的若干规定》最早确立失信被执行人名单并将之公布，在此之前深圳、浙江、上海等地早已进行 了积极探索。如 2000 年，上海就出台了《上海市个 人信用联合征信试点办法》; 2009 年，浙江省高院 和省信用中心联合建立了共享征信平台的工作机制。南通市中院于 2011 年 3 月 29 日制定印发了

《关于建立涉诉企业商事信用评价和披露制度的实施意见》的规定，建立涉诉企业商事信用评价和 披露制度，以实现商事审判信息与公共信用信息平 台的有效对接，推进社会诚信体系建设。该《实施 意见》针对涉诉企业在从事商事交易活动过程当 中实施的毁约、欺诈、恶意串通、恶意拖欠等严重违 约行为和违法行为，以及在诉讼过程中实施的隐 瞒、欺骗、弄虚作假等不法行为，对于经院长签发对 外披露之后，涉诉企业信用信息归入公共信用信息 数据库，在南通信用网进行披露，严重失信行为可 通过新闻发布会等形式进行披露。同时法院对存在失信行为的企业，还可建议相关部门在政府采 购、政府招投标、行政许可等方面进行必要限制。 各个地方的积极探索为联合惩治失信被执行人制度在全国推行积累了宝贵经验［6］。

2． 坚持债权人保护与失信被执行人人权保护 相结合原则

加强对失信被执行人的联合惩戒，督促其尽快 履行法院判决，是司法保护债权人的重要体现，但 是司法在加强债权人保护的同时，也必须注重对被 执行人基本生活的保护，彰显司法的人权保护精 神。《民事诉讼法》规定，人民法院扣留、查封、冻 结、变卖被执行人财产时，须“保留被执行人及其 所抚养家属的生活必需品”的规定，这是对被执行 人基本人权的尊重和保障。各个地方在强调保护债权的同时，不能忽略被执行人基本人权的保护，

在对被执行人财产状态和履行能力进行审查判断的同时，必须考虑被执行人及其共同生活的家属的 利益，只有在保留债务人及其家属生活必需费用与 必需品的前提下，才能将债务人的财产作为执行标 的，惩戒其失信行为［7］。

3． 完善失信被执行人联合惩治需要坚持法治 与德治相结合

习近平同志在中共中央政治局第三十七次集体学习时指出，法律是成文的道德，道德是内心的 法律，法安天下，德润人心，法治和德治不可分离、 不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力［8］。 仅就失信被执行人的联合惩治而言，仅仅依靠法律 仍不足以根除执行难，通过各部门联合惩戒也主要 针对失信被执行人的外在行为进行惩戒和限制，无 法从内心深处让失信被执行人信仰法律、尊重司法 权威，因而各地方在加强联合惩治的同时还需要营 造守法光荣、违法可耻的良好道德氛围。同时，通 过教育，提高公众、企业对信用咨询、信用调查的理 解和认识，真正建立和完善企业信用体系。全国各 地可以通过网络、报纸、电视等各种途径，对讲究诚 信的个人和企业予以广泛的报道和宣传，并给予适 当的物质和精神上的奖励，对失信的个人和企业给 予曝光，使之遭受社会舆论的谴责和鞭挞，从而使全社会养成一个人人讲诚信的良好社会风气。

参考文献:

［1］曾经吃香喝辣 如今寸步难行 打击“老赖”的广东实践［EB / OL］． http: / / news． xinhuanet． com /2016 － 09 －28 / c_129304475． htm．

［2］法院 一周 向“老 赖”追 回 8． 79 亿元［N］． 北京日报，2016 － 11 － 15．

［3］江苏法院公布十大老赖撞人不赔钱理直气

［EB / OL］． http: / / news． 025ct． com / shendubaodao /394058． ht- ml．

［4］胡志光，尚彦卿． 解决执行难问题的实施标准化 以深圳中院基本基本解决执行难为样本［J］． 人民司法，2016，( 19) : 70 － 73．

［5］刘洪波． 政府当老赖不能还钱了事［N］． 现代快报，2017

－ 04 － 09．

［6］徐登峰． 被执行人惩戒的人权冲突与建议 以人权的司法保障为视角［J］． 河南科技大学学报( 社会科学版) ，2016，( 3) : 103 － 107．

［7］王杏飞． 失信被执行人名单制度的完善［N］． 人民法院报，2016 － 07 － 27．

［8］习近平主持中共中央政治局第三十七次集体学［EB / OL］． http: / / www． gov． cn / xinwen /2016 － 12 － 10 / content

作者简介:  国家社会科学基金重大项目(  14ZDC007 )  ; 安徽宿州人，讲师，博士，研究方向为理论法学。。  江苏省高校哲学社会科学研究一般项目(  2015SJD727 )  ; 盐城师范学院教改项目