2020年4月10日，《上海市优化营商环境条例》经上海市人大常委会审议通过，并自当日起施行。作为上海对优化营商环境的系统性立法，该条例亮点众多，为此浦江法韵特邀上海邦信阳中建中汇律师事务所陈云开律师，对该条例进行系列深度解读，今日推出第二期：“信用监管与营商环境”。

　　《上海市优化营商环境条例》（“《上海营商条例》”）将信用监管写入其中，要求充分运用信用信息，对守信主体给予优先办理、简化程序等便利服务，建立健全信用修复机制。此前，国务院《优化营商环境条例》（“《国务院营商条例》”）第30条、第53条则分别提到“加强社会信用体系建设”和“加快构建以信用为基础的新型监管机制”的内容。那么，信用监管在营商环境优化中的优势是什么、如何体现，当前的社会信用制度建设有哪些可供完善之处？本文拟就此谈谈看法。

　　一、信用监管的优势

　　所谓营商环境，《国务院营商条例》将其定义为“市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。妥善处理政府与市场的关系、完善政府治理体系、降低制度性交易成本，是优化营商环境的题中之义。监管体制作为政府与市场关系的重要表现形式，本身就是营商环境的组成部分。信用监管，是从监管理念、监管制度和监管方式等方面，以信用为核心进行创新。加快构建以信用为核心的新型市场监管体制，是优化营商环境的重要举措。

　　区别于传统的监管机制，信用监管的优势在于：

　　更契合的监管理念。市场经济的实质是契约经济，有赖于市场主体诚信为本、严守契约。契约自由赋予了市场主体的经营自主权，信用则是维护市场经济秩序的重要力量。信用监管是以诚信为价值理念、以信用关系为调整对象的监管手段，更加契合市场经济的内在规律，更有利于释放市场的活力。

　　更精准的监管方式。我国的信用监管，采用分级分类的监管机制。传统监管对所有市场主体平均用力，政府干预较多、监管成本较高，信用监管则根据监管对象的信用等级高低采取差异化的监管措施，随机抽查的比例频次、被抽查概率与抽查对象的信用等级、风险程度挂钩。这样可以更有效地配置监管资源、根据信用等级实施精准监管，对于守信企业，从程序、时间等方面予以便利。

　　更统一的监管体系。《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（“《信用监管指导意见》”）诠释了信用监管的特征。首先，信用监管贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节。其次，信用监管建立在全国统一的信用监管规则和标准之上，充分运用“互联网+”的思维和技术，“形成数据同步、措施统一、标准一致的信用监管协同机制”。再者，信用监管将“加快构建跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制”，一处失信，处处受限。更统一的监管体系，有利于提高监管效率。

　　二、信用监管在《上海营商条例》的体现

　　《上海营商条例》关于信用监管的规定，主要体现在第56条。其内容包括：

　　守信便利。《上海营商条例》第56条“在实施行政许可过程中，对守信主体给予优先办理、简化程序等便利服务”。世界银行评估的营商环境也称为“营商便利度”，便利是市场主体对于政务服务的体验，是市场主体获得感的重要内容。信用监管机制通过给予守信主体相应的便利，简化办事程序、节约办事时间，优化营商环境。

　　失信惩戒。《上海营商条例》第56条“严格规范联合惩戒名单认定，依法依规开展失信联合惩戒”。减少政府干预、优化监管方式，并不意味着没有监管、没有惩戒。失信惩戒机制直接作用于各个社会主体信用行为，是社会信用体系运行的核心机制。联合惩戒名单认定等内容是失信惩戒机制的重要内容，对其进行规范，有利于法治化营商环境的建立。

　　信用修复机制。《上海营商条例》第56条第二款“本市建立健全信用修复机制，明确失信信息修复的条件、标准、流程等要素”。我国信用监管制度实行“信用管终身”，信用伴随着市场主体的全生命周期，影响重大。惩戒本身不是目的，畅通信用修复机制，允许失信者向善、改善自身的信用状况，可以发挥监管措施对于监管对象的正向激励。

　　规范和完善信用管理制度，首在立法。2020年5月18日发布的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，“推动社会信用法律建设”。社会信用法律建设，不仅包括信用行业立法（即对信用信息征集、查询、应用、互联互通、信用信息安全和主体权益保护等进行立法），还包括对社会信用体系建设和信用监管机制的一般性立法，确立信用监管机制的法律地位，明确相关措施的法律属性。

　　以失信惩戒机制为例，根据《信用监管指导意见》，惩戒措施包括行政性、市场性和行业性。其中行政性惩戒措施可能构成行政机关的行政行为，应当符合依法行政的基本原则。部分行政性惩戒措施可能构成行政处罚或行政强制，应当符合《行政处罚法》和《行政强制法》的规定。

　　但在实践中，个别存在失信行为的外延泛化、惩戒措施与失信行为不相当、同一行为重复评价等问题。以某地区关于“建设领域失信企业和人员名单制度”的规范性文件为例，相关主体因“2起（含2起）因工作失误导致信访投诉”将纳入失信名单、禁止参与本地区政府投资项目的招投标活动。根据《上海市社会信用条例》第31条“对严重失信主体，行政机关应当严格依照法律、行政法规的规定，就相关联的事项采取以下惩戒措施：（一）限制进入相关市场”的规定，涉及市场准入的惩戒措施，应当有法律、行政法规的依据。因2次信访投诉便被禁入相关市场，其上位法依据是否充分有待商榷。上述情形，在各地区、各部门的政策文件中并不少见，尤其涉及市场进入等惩戒措施、对企业影响重大，亟待统一立法进行明确和规范。

　　概言之，信用监管作为我们创新市场监管机制的重要内容，对营商环境优化具有重大的促进作用。同时，应当关注信用管理制度的基础性立法，规范和健全信用监管机制、尤其是失信惩戒机制，以法治化的信用监管机制、促进法治化的营商环境建设。