《南方周末》：“社会信用体系”究竟是什么

核心提示：作为一个自然人，最明智的策略就是安分守己，珍视自己的信用、积攒自己的人品，不碰那些严重失信的高压线，别成为“失信被执行人”或“严重失信人”，“诚信是金”已不是修辞，而是严格的字面意思。

 

2018年5月1日，山西太原火车站，民众正在检票乘车。当日，中国国家发改委等8部门发布的《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车 推动社会信用体系建设的意见》正式施行。自当日起特定严重失信人将限制乘坐火车。（视觉中国/图）

如果你是一个失信被执行人，你就很难成为公职人员，没法从事很多行业，基本上只能做做小生意、打打工了，即使有钱也没法高消费。其他严重失信人被联合惩戒后的境况也类似。作为一个自然人，最明智的策略就是安分守己，珍视自己的信用、积攒自己的人品，不碰那些严重失信的高压线，别成为“失信被执行人”或“严重失信人”，“诚信是金”已不是修辞，而是严格的字面意思。

2018年7月，河北省衡水市桃城区法院，向辖区内的衡水第一中学、衡水中学实验学校等7所私立学校发出司法建议书，对被列为失信被执行人的子女就读高收费学校进行限制，同时附送了《致被列为失信被执行人的家长的一封信》，督促失信被执行人尽快履行义务。随后，23名失信被执行人为避免孩子上私立学校受限，主动履行了共140余万元的还款义务。当时一些媒体还掀起了老赖的孩子能不能上私立学校的讨论。不过，这其实并非河北衡水一地的做法，而是一个全国性的举措。

细心的读者一定看出了这个新闻的关键词是“失信被执行人”，指向的是目前正在建设的“社会信用体系”。而且，限制老赖高消费是“社会信用体系”约束与惩戒措施的有机构成部分，更准确地说，是一种“市场性约束与惩戒”。那么，这个“社会信用体系建设”究竟是怎么一回事？

总蓝图

2011年3月，“十二五”规划纲要提出了“加快社会信用体系建设”的总体要求，这是“社会信用体系”首次正式在国家政策层面登台亮相。同年7月，中共中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》提出：“建立健全社会诚信制度”，将“社会诚信制度”与创新社会管理联系起来。2012年十八大提出：“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”。2013年十八届三中全会提出：“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”。上述文件均原则性地规定建立社会信用（诚信、征信）体系的大目标。

2014年6月，根据上述文件，国务院制定并印发《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》。文如其名，这是社会信用体系建设的总蓝图、总纲领。这个文件总共17000多字，认为加快社会信用体系建设是“加强和创新社会治理的重要手段”。“社会管理”的提法至此更新为“社会治理”。纲领提出的主要目标为：到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立，以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务市场体系比较完善，守信激励和失信惩戒机制全面发挥作用。

这一纲要，将“深入推进商务诚信建设”分解为生产、流通、金融、税务与电商等14个领域。例如，生产领域信用建设的目标是：推动建立质量信用征信系统，加快完善12365产品质量投诉举报咨询服务平台，建立质量诚信报告、失信黑名单披露、市场禁入和退出制度。这一块关注的重点是营利性的组织。

纲要将“全面推进社会诚信建设”，分解为医疗卫生、教育科研、社会保障、知识产权、自然人与互联网应用等10个领域。在医疗卫生领域，要“开展医务人员医德综合评价，惩戒收受贿赂、过度诊疗等违法和失信行为”。在社会保障领域，要“打击各类诈捐骗捐等失信行为”。在自然人信用建设领域，要“突出自然人信用建设在社会信用体系建设中的基础性作用，依托国家人口信息资源库，建立完善自然人在经济社会活动中的信用记录，实现全国范围内自然人信用记录全覆盖”，并且要“加强重点人群职业信用建设”，建立公务员、企业法定代表人、律师、注会、证券期货从业人员、上市公司高管、保险经纪人、医务人员、教师、科研人员、媒体从业人员、导游等人员信用记录，推广使用职业信用报告。在互联网应用及服务领域，建立网络信用黑名单制度，将实施网络欺诈、造谣传谣等严重网络失信行为的企业、个人列入黑名单，对列入黑名单的主体采取网上行为限制、行业禁入等措施……这一块关注的重点是自然人与公益性、非营利性的组织。这一部分与自然人关系最为密切。

纲要是有牙齿的，提出要“构建守信激励和失信惩戒机制”，通过信用信息交换共享，实现多部门、跨地区信用奖惩联动，“使守信者处处受益、失信者寸步难行”。纲要也提出要“制定信用信息异议处理、投诉办理、诉讼管理制度及操作细则”，以“保护信用信息主体权益”。

“创新社会治理”

这里扼要阐释社会信用体系建设与“创新社会治理”的逻辑关系。前者为手段，后者为目的。

2013年十八届三中全会报告提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是一个全新的提法，并有专门一节标题为“创新社会治理体制”。2013年11月《人民日报》刊发的报道《让改革旗帜高高飘扬》，揭秘十八届三中全会报告的诞生过程，报道说：“从‘管理’到‘治理’，一字之变，这是我们党在理论和实践上的重大创新”。

关于社会治理，十八届三中全会报告的提法为：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。2017年十九大报告更进一步提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。

可见，从“社会管理”到“社会治理”，最大的变化是增加了“社会各方面参与”或“社会协同、公众参与”的内涵，即“共建共治”。紧随十八届三中全会报道的步伐，2014年国务院制定的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》也将社会信用体系建设同“创新社会治理”的大目标联系起来，并且将“共建共治”原则下沉到了具体执行环节。

纲要对失信主体的约束和惩戒，总共有四类。除了政府施行的“行政监管性约束和惩戒”之外，还有三类。一是市场性约束和惩戒，如完善失信信息记录和披露制度，使失信者在市场交易中受到制约。二是行业性约束和惩戒，如对违反行业自律规则的失信者，据情节轻重实行警告、行业内通报批评、公开谴责等惩戒措施；三是社会性约束和惩戒，加强对失信行为的披露和曝光，发挥群众评议讨论、批评报道等作用，通过社会的道德谴责，形成社会震慑力，约束社会成员的失信行为。显然，“诚信建设万里行”活动正属于社会性约束与惩戒。总之，市场、行业与社会对失信行为进行干预，以体现社会信用体系“共建共治”的内涵。

全国性、统一性

建设中的社会信用体系是全国性、统一性的系统。2014年国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》提出：推进各信用信息系统的互联互通和信用信息的交换共享，逐步形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络。2016年国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》提出：依托国家电子政务外网，建立全国信用信息共享平台，发挥信用信息归集共享枢纽作用。

在社会信用体系建设之前，大家比较熟悉的信用系统有两个。

一是央行征信系统，包括企业和个人两个信用信息基础数据库，两者均在1990年代末开始建设，均在2006年实现全国联网。根据新华社瞭望智库发布的《中国社会信用体系发展报告2017》，截止到2016年底，央行征信系统累计接入机构达到2900多个；央行征信中心收录自然人9.1亿。其中个人征信与每个人息息相关，关系到大家能不能申请到房贷。

二是2013年最高法建立的全国法院失信被执行人名单信息公布与查询平台，大家可上“中国执行信息公开网”查询“老赖”信息。根据2013年11月最高法执行局与央行征信中心达成的备忘录，失信被执行人的失信信息要纳入央行征信系统，这是这两家之间达成的信息共享机制。

社会信用体系涵盖上述两个部门性的信用系统，或者说这两个信用系统是社会信用体系的两个子集。2016年9月中办、国办《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》提出，通过“全国信用信息共享平台”，失信被执行人信息与公安、民政、人社、财政、金融、税务、工商与证券等多个部门信用信息资源共享。

搜索“全国信用信息共享平台”，进入的是“国家发改委政务服务大厅”对这一平台的介绍页面。据介绍，这一平台于2015年底初步建成并上线运行，目前已接入发改委、税务与海关等部门37个，接入地方（省级）32个。点击页面最下方的按钮“前往了解详情”，进入的是“信用中国”（CRDITTCHINA.GOV.CN）网站，这一平台的指导单位是国家发改委与央行，主办单位是国家信息中心，即是社会信用体系的物理载体。

“信用中国”平台目前已接入信用电子政务系统36家37个，包括国家发改委（信用信息查询系统、12358价格监管平台，一家两个），最高法（全国法院被执行人信息查询系统），央行（个人信用服务平台），中央编办（国务院各部门行政许可事项服务平台），市场监管总局（国家企业信用信息公示系统），税务总局（重大税收违法案件信息查询系统），最高检（行贿犯罪档案管理系统），财政部（政府采购严重违法失信行为信息记录）与公安部（公安部举报投诉中心）等等。同时，这一平台已接入省级信用系统32个，已接入试点城市信用系统40个，接入的省级及城市信用系统是作为“信用中国”的地方频道而存在的。

“严重失信主体”

建设中的社会信用体系涵盖既深且广，囊括了个人或组织行为的几乎所有可能方面，并且行为的责任最终都将落到个人头上，个人行为的责任固然要落到个人头上，组织行为的责任也同步要落到个人头上。

2016年国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》提出，“完善个人信用记录，推动联合惩戒措施落实到人”，对企事业单位严重失信行为，在记入企事业单位信用记录的同时，也记入其法定代表人、主要负责人及直接责任人员的个人信用记录；在对失信企事业单位进行联合惩戒的同时，也对相关责任人员采取相应的联合惩戒措施，“使失信惩戒措施落实到人”。

这一文件的关键词是“失信主体/行为”“严重失信主体/行为”。文件要求对四大重点领域和严重失信行为实施联合惩戒：食品药品等领域，严重危害民众身体健康和生命安全的行为；贿赂、逃税骗税、严重破坏网络空间传播秩序、聚众扰乱社会秩序等，严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为；当事人在司法或行政机关做出判决或决定后，有履行能力但拒不履行、逃避执行等严重失信行为；拒绝、逃避兵役等行为。

这一文件对失信及严重失信行为的约束与惩戒措施，同样分为四类，结合起来使用就是“联合惩戒”的概念了，以体现“社会治理”的内涵。（1）行政性惩戒。对失信主体，从严审核行政许可审批项目，限制融资，严格限制申请财政性资金项目，限制参与基础设施和公用事业特许经营等；对严重失信企业及其法定代表人、主要负责人和对失信行为负有直接责任的注册执业人员等实施市场和行业禁入措施。（2）市场性惩戒。对有履行能力但拒不履行的严重失信主体实施限制出境和限制购买不动产、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席次、旅游度假、入住星级以上宾馆及其他高消费行为等措施；引导金融机构按照风险定价原则，对严重失信主体提高贷款利率和财产保险费率，或者限制向其提供贷款等金融服务。（3）行业性惩戒。支持行业协会商会按照行业标准、行规、行约等，视情节轻重对失信会员实行警告、行业内通报批评、公开谴责、不予接纳、劝退等惩戒措施。（4）社会性惩戒。支持有关社会组织依法对污染环境、侵害消费者或公众投资者合法权益等群体性侵权行为提起公益诉讼。

可见，同样是四类惩戒措施，但在丰富性、可操作性与惩治力度上，这一文件相对于两年前的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》又上了一个新的台阶，例如，在市场性惩戒中增加了限制高消费行为，在行业性惩戒中增加了不予接纳与劝退，在社会性惩戒中增加了公益诉讼，等等。

“失信被执行人”

从逻辑上来讲，“失信被执行人”是“失信主体”及“严重失信主体”的一个子集。当事人有履行能力但拒不履行、逃避执行司法的行为，被2016年国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》定义为四大严重失信行为之一。2016年9月中办、国办《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，则专门对“失信被执行人”制定了极其详尽的联合惩戒措施。这些对“失信被执行人”的惩戒措施正在延伸到其他“严重失信主体”身上，因此有必要扼要梳理一番。

就惩戒措施内容的篇幅而言，2014年国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》是一段，总共400多字；2016年5月30日成文的国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》是一节六段，共1600多字；上述文件是接近一半篇幅共3200多字，联合惩戒措施共分成11个大类，其中7个大类下面有若干条目，规定得极其详尽。

上述文件的11类限制包括：一、从事特定行业或项目限制（发行债券限制、发行股票限制等7类限制）；二、政府支持或补贴限制；三、任职资格限制（招录为公务人员限制等8类限制）；四、准入资格限制（如从事药品、食品等行业限制）；五、荣誉和授信限制；六、特殊市场交易限制（如限制购买或取得房产、土地使用权等不动产）；七、限制高消费及有关消费（如限制失信被执行人乘坐列车软卧、G字头动车组列车全部座位，限制失信被执行人以其财产支付子女入学就读高收费私立学校），河北“老赖”的子女不能上衡水第一中学等私立学校，就是根据这一条；八、协助查询、控制及出境限制；九、加强日常监管检查；十、加大刑事惩戒力度；十一、鼓励其他方面限制，这条是开放的，鼓励各类公私组织使用失信被执行人名单信息，结合各自主管领域、业务范围、经营活动，实施对失信被执行人的信用监督、警示和惩戒。

可以想象，如果你是一个失信被执行人，你就很难成为公职人员，没法从事很多行业，基本上只能做做小生意、打打工了，即使有钱也没法高消费。其他严重失信人被联合惩戒后的境况也类似。2018年6月，江西8人拒服兵役，作为严重失信行为纳入个人信用记录，不得被录用为国家公务员，两年内不得出国或出境，两年内不得升学。

2018年3月，国家发改委牵头发布了《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车、推动社会信用体系建设的意见》，从2018年5月1日起，逃税、骗保、虚报冒领骗取套取财政性资金、“上市公司相关责任主体逾期不履行公开承诺”等严重失信人，就甭想坐软卧、G字头高铁及普通动车一等座了。这就不仅仅是“失信被执行人”概念了，已经扩展到其他“严重失信人”了。

作为一个自然人，最明智的策略就是安分守己，珍视自己的信用、积攒自己的人品，不碰那些严重失信的高压线，别成为“失信被执行人”或“严重失信人”，“诚信是金”已不是修辞，而是严格的字面意思。