陕西省信用研究中心     李青俊

 

    2014年，随着国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》的发布，我国社会信用体系建设开始进入全面推进的新阶段，工作重心亦从前期的基础性工作转向建立守信激励和失信惩戒机制为核心的制度建设，由此产生一系列新问题，急需强化顶层设计工作。

 

 

    一、进展及成效

 

     2013年5月17日，国家发展改革委、人民银行、中央编办联合印发《国家发展改革委、人民银行、中央编办关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》（发改财金[2013]920号），就行政管理事项中使用信用记录和信用报告提出明确意见要求，正式将信用管理理念和手段引入行政管理中，开启了信用联合奖惩制度建设的新时代。从实际效果来看，目前仅有陕西、江西、浙江、海南等部分省市出台了贯彻落实意见，个别部门出台了具体的应用方案，实际应用案例尚无报道。

 

    2014年3月20日 ，中央文明办、最高人民法院、公安部、国务院国资委、国家工商总局、中国银监会、中国民用航空局、中国铁路总公司等中央八个部门和企业印发《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》，拉开了第一轮联合惩戒失信被执行人的序幕。最高人民法院公布的信息显示，截至2014年年底，最高人民法院共发布失信被执行人名单83万余例,其中20%的被执行人主动履行了义务。截至2014年底，共限制购买列车软卧车票54353人次，限制购买飞机票972492人次,限制约10万人次办理信用卡和贷款。

 

    2014年12月30日，发展改革委、税务总局、中央文明办、最高人民法院、公安部、财政部、国土资源部、交通运输部、商务部、人民银行、海关总署、工商总局、质检总局、食品药品监管总局、互联网信息办公室、银监会、证监会、保监会、民航局、全国总工会、中国铁路总公司印发《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，推动联合惩戒制度建设不断深入。

 

    二、问题及成因

 

    信用立法工作滞后，联合惩戒制度建设普遍缺乏法规支持。在现阶段的社会信用体系建设中，国家层面仅有《征信业管理条例》，联合惩戒制度建设多以中央政府部门规范性文件为主，地方在落实时普遍缺乏上位法支持的尴尬。以《国家发展改革委、人民银行、中央编办关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》为例，在行政管理事项中使用信用记录和信用报告意味着审查的环节和要件的增加，这缺乏上位法支持，很多部门认为，信用报告作为审批前置条件存在法律上的空白。因此要在行政性审批前置条件中加入征询企业及企业法人信用报告，尚无法律依据，而且信用报告由第三方服务机构出具，属于市场行为，增加市场主体经营成本，与简政放权的改革要求相矛盾，对其合法性吃不准，在实践中很难得到有效执行。事实上，该文件已出台一年多，但各地进展并不大就很能说明问题。

 

    信用信息平台建设进展缓慢，信用信息支撑力度有限。一是信息平台建设的基础工作滞后。2013年3月26日，国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知要求，建立以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度和以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度。其中前者由公安部会同有关部门负责，2014年6月底前提出方案，由中央编办对方案统筹协调、提出意见；后者由发展改革委、质检总局、税务总局会同有关部门负责，2014年6月底前提出方案，由中央编办对方案统筹协调、提出意见。但时至今日，这两项制度仍未出台，影响信用信息平台建设。二是各地目前自行建设的信用信息平台入库信息大多是基础信息，真正能反映市场主体信用状况的信息很少，信息质量亟待提高。据不完全统计，截至2014年底，北京、浙江、江苏、安徽、辽宁、黑龙江、重庆、河北、江西、四川公共信用信息联合征信平台已建成运行。三是社会征信业发展滞缓。目前, 在我国公共征信系统和市场化运作的社会征信机构是并存的。经过多年的探索和发展, 以企业征信、个人征信、应收账款管理、信用管理培训和咨询服务为主的社会征信服务业有了长足的发展, 但仍存在信用基础数据不足、服务品种少、产品质量低等问题, 还远不适应市场经济发展的需要。

 

    三是信用评价标准不统一，信用评价结果科学性不足。以我省为例，2013年12月，为贯彻落实国家发改委、人民银行、中央编办《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》（发改财金〔2013〕920号），我省制定印发了《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的实施意见》（陕发改财金〔2013〕1901号），提出了在全省重大经济社会活动中推行第三方企业综合信用评价和信用报告制度的政策措施，并配套发布了《陕西省企业综合信用等级评价规范（试行）》和《陕西省社会信用服务机构从事企业综合信用等级评价业务管理办法》（陕发改财金〔2014〕471号），自2014年6月1日起施行。截至2015年1月中旬，13家信用服务机构中有7家机构开展了企业综合信用等级评价业务，参评企业共计50家，主要涉及生产加工、科技创新、服务贸易等类型的企业。目前主要存在问题有：一是信用服务机构在细化评价方法方面做得不够，针对不同行业的评价标准和指标区分不大，不能充分体现不同企业的特点，另外反映企业信用能力和预判企业今后发展前景的指标也需要进一步充实和完善。二是各机构制定的评价方法和指标体系不完全相同，打分尺度有松有紧，可能造成不同机构评价的企业信用等级或多或少地存在差异。三是评级普遍偏高，评级的科学性有待提高。从目前的评级结果来看，参评企业50家均在A级以上，其中AAA级9家、AA级29家、A级12家，是否真实反映了企业真实信用状况，有待进一步考察。

 

    四是信用联合惩戒制度比较分散，实际操作比较复杂。从实践看，目前的联合惩戒制度多以国家部委间的合作备忘录形式出现，例如中央文明办等中央八个部门和企业印发《“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》和发展改革委等部门和企业印发《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》等，其特点是一部门认定失信，需要多部门惩戒。但问题是政府组成部门有几十个，随着制度建设的深入，可能会出现几十个合作备忘录，而不同失信行为的惩戒措施是不同的，可能导致政策碎片化，既造成市场主体预期的混乱，又给执行部门造成很大的困扰，难以得到有效执行。

 

    三、措施与建议

 

    一是建议加强信用理论研究与宣传教育，统一社会信用体系建设的认识分歧。目前关于简政放权“减法”与社会信用体系建设“加法”的困惑，本质上源于对简政放权、社会信用体系建设的片面理解，有待认识的全面提高。从国家治理体系和治理能力现代化的大局出发，转变政府职能,简化事先的审批与强化事中、事后有效监管是辩证统一的,因此简单的简政放权既是认识上的误区，更是行动上的不作为。信用作为市场经济的基石，引入信用理念和信用管理技术是强化事中、事后监管的有效手段，是完善社会主义市场经济的必然选择。

 

    二是建议加快信用立法工作，为联合惩戒制度建设提供强有力的法规保障。发挥立法的引领和推动作用，加快国家层面的信用立法工作，使信用信息征集、查询、应用、互联互通、信用信息安全和主体权益保护等有法可依。同时第十二届全国人民代表大会第三次会议于3月15日通过修订后的《立法法》将以前仅有49个“较大的市”独享的地方立法权下放给全国284个“设区的市”，拥有地方立法权的城市明显扩容。因此要充分发挥地方法规的作用，在国家层面法规缺失的情况下，积极发挥地方法规的支持作用。

 

    三是建议加大信用信息平台建设投入，提高信用信息支撑能力。完善的信用记录是社会信用体系得以有效运转的前提和基础，完备的信用信息系统是社会信用体系建设的基础设施和重要保障，必须把信用记录建设和信用信息系统建设作为政务信息化的先导工程，优先立项、重点保障、加快推进。同时，社会信用体系建设是一项涉及面广、周期较长的工作，建议设立信用建设发展基金，为社会信用体系建设提供持续的财力保障，支持行业协会、网站、新闻媒体等社会组织和市场化的征信机构依法开展信用体系建设。

 

    四是建议统筹规划信用联合奖惩制度建设，强化顶层设计。一种优化的方案是在各部门公布行业黑名单的基础上，建立统一的失信企业联合惩戒黑名单，实行分类管理、联合惩戒。行业黑名单主要作为行业管理和社会惩戒的依据，联合惩戒黑名单主要作为政府管理部门、社会联合惩戒的依据。联合惩戒黑名单企业按照失信程度可分为严重、一般、轻微，在政府采购、招标投标、行政审批、市场准入、资质审核等行政管理事项中分别采取禁止、限制、重点关注等惩戒措施。黑名单企业由相关政府职能部门依法认定，由信用建设牵头部门统一公布，相关政府职能部门认定办法和具体的惩戒措施包括惩戒事项、方式、操作流程等应向社会公布，接受社会监督。