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在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的现状分析

来源 :省信用办 访问次数 : 发布时间:2016-06-17 打印

    在行政管理事项中使用信用记录和信用报告是发挥政府在社会信用体系建设中示范带头作用的重要举措;是有效培育市场信用需求,提升社会诚信意识和提高政府行政管理规范化、科学化水平的重要手段;是推动完善信用主体信用记录、培育发展信用服务市场和建立健全失信联合惩戒机制的迫切要求。为了深入推进此项工作,自2013年以来,中、省相关部门连续出台了多项政策措施,取得了积极进展,但仍存在不少问题,需要认真研究。
    一、进展及成效
2013年5月17日,国家发展改革委、人民银行、中央编办联合印发《国家发展改革委、人民银行、中央编办关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》(发改财金[2013]920号)(以下简称《意见》),就行政管理事项中使用信用记录和信用报告提出明确意见要求,正式将信用管理理念和手段引入行政管理中,开启了信用联合奖惩制度建设的新时代。据不完全统计,截至2015年12月30日,我省的进展情况如下:
    1、全省统一的信用信息平台不断完善
    陕西省公共信用信息平台按照“全省统一建设、省市分级管理、信息向上集中、服务向下延伸”的原则建设运行。经过几年来的不断扩能升级,目前全省统一的信用信息共享交换平台、省市两级信用信息综合管理系统、公共信用信息共享服务系统、法人和自然人两大基础信用数据库均已基本建成,具备了较为完善的系统功能,现已全面完成信用平台市级功能部署,并与省工商局企业信用信息公示系统实现了信息同步更新。截至2015年底,已有45个省级部门接入信用平台,其中30多个部门按规定向信用平台报送了信用信息,法人信用数据库收录企业和非企业法人信用信息1400余万条,全省55万家企业和2200多家非企业法人的登记类信息已全部整合入库,荣誉奖励、行政许可、行政处罚、税收征缴、失信被执行人、经营异常名录、行业“黑名单”等资质类、监管类信息不断完善。自然人信用数据库率先整合了全省140万个体工商户的登记类信息和所有企业法定代表人的基本信息,学历教育、志愿服务、荣誉表彰、重点人群职业(执业)资格、失信被执行人等信息陆续整合入库,低保人员、社会保障、重大违法失信等信息征集工作正在积极协调推进。各市、县有关部门也都在积极申办信用平台用户,并陆续开始报送信用信息。
    2、重点领域行业信用记录应用进展顺利
    一是公开信用记录,实现联合惩戒。法院、工商、税务、食药监、农业、安监、证监等部门推行行业“黑名单”制度。截至今年10月底,全省法院共通过“全国法院失信被执行信息平台”公布失信被执行人名单信息15815例,其中自然人12529例、法人或其他组织3286例,一批失信被执行人因生产经营及日常活动受限,主动到人民法院履行了义务。截至2015年6月30日,全省工商系统2013年度、2014年度年报工作全部结束,2013年度年报公示企业287596户、公示率82.67%,2014年度已年报公示企业329363户、公示率77.94%。11月30日,省工商失信被执行人信息共享交换应用系统全面运行,对最高人民法院向工商总局提供的失信被执行人依法实施任职限制,在市场准入环节对失信自然人担任企业法定代表人、负责人、董事、监事及高管职务进行严格限制,现已限制55人。截至12月10日,已有65378户企业被列入经营异常名录并向社会公示。
    二是推行行业内部信用评价,实行分类监管。工商、质监、税务、住建、交通、环保、海关等部门推行行业内部信用评价、信用认证和信用分类监管制度。省地税局、省国税局联合16家商业银行推出“诚信纳税贷”服务,为A级纳税诚信企业设立信贷审批“绿色通道”,在授信额度、贷款审批流程方面实施优惠政策。截至2015年底,全省商业银行通过“诚信纳税贷”已发放信用贷款106.53亿元,惠及企业数量34,895个,解决就业人数22,986人。
    三是推行信用承诺制度。省人社厅在专业技术人员资格考试中推行报考人员信用承诺制度,推行《人力资源服务机构诚信自律公约》,对全省具有职业鉴定资格的机构进行诚信检查,有力促进了人力资源市场的诚信建设。省质监局建立了全省企业质量信用档案库,在推行企业质量信用报告制度、开展企业质量信用评价工作等方面走在全国前列。省地税与国税部门联合签订税企诚信公约,2014年全省签订税企诚信公约13095户,2015年继续开展《税企诚信公约》签订工作,截至目前,签约率超过企业纳税人总户数的50%,促进了征纳互信。
    3、企业综合信用评价制度建设有效推进
    2013年12月,我省根据国家发改委、人民银行、中央编办《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的若干意见》(发改财金〔2013〕920号),制定印发了《关于在行政管理事项中使用信用记录和信用报告的实施意见》(陕发改财金〔2013〕1901号),创新性地提出了在全省重大经济社会活动中推行第三方企业综合信用评价和信用报告制度的政策措施。
    2014年4月,省发改委发布了《陕西省企业综合信用等级评价规范(试行)》和《陕西省社会信用服务机构从事企业综合信用等级评价业务管理办法》(陕发改财金〔2014〕471号),自2014年6月1日起施行。2014年8月,省信用办按照有关规定,组织专家对首批13家第三方信用服务机构依据《陕西省企业综合信用等级评价规范(试行)》制定的企业综合信用等级评价方法和指标体系进行了评审和备案,并通过信用陕西网站公布了企业综合信用等级评价服务机构名单。目前已有近百家企业参加了综合信用等级评价,省商务厅、省发改委、省环保厅、省住建厅等部门先后制定了本系统使用信用信息、综合信用等级和信用报告的实施方案,试点推进企业信用评价结果在政府资金安排、招标投标、企业发债审核等领域的应用,西安高新区还出台政策对参加综合信用评价的企业给予50%的评价费用补助,并将企业综合信用等级作为落实园区优惠政策、支持中小微企业融资和发展的重要参考。省政府在2015年12月印发的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的实施意见》中,再一次明确要求在财政资金补助、政府采购、政府购买服务、政府与社会资本合作、公共资源交易、使用政府资金项目招投标等涉及公共利益的重大经济活动中,全面推行第三方企业综合信用评价制度,将具备资质的社会信用服务机构按照全省统一标准和业务规范出具的企业综合信用等级及企业从事重大经济社会活动专项信用报告作为管理决策的重要参考,优先选择和支持信用等级高、信用能力强的企业。

    二、问题及原因

    1、信用法规建设滞后,实际执行进退维谷
    现阶段,我国社会信用体系建设处于全面推进中,信用法规建设相对滞后,在处理市场主体“法无禁止即可为”和政府部门“法无授权不可为”的关系时,实际执行者易陷入进退维谷的困顿。
    《陕西省发展和改革委员会、陕西省编办关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》(陕发改投资[2015]713号)要求:按照“法无授权不可为”的原则,除法律、行政法规明确规定作为项目核准前置条件的外,项目核准机关一律不得将其他事项作为项目核准的前置条件。因此,信用报告作为项目审核的前置条件,必须先取得法律授权。
    另外,也有观点认为:从信用评价的本质特性看,信用评价具有独立性和咨询性。发达国家经验表明,信用评价应由具有法人资格的中立的评价机构独立地进行。信用评价机构应完全独立于客户,使自己处于超脱地位,不受任何单位或个人的干涉。因此对目前流行的行业内部行政机构开展的信用评价存在认知分歧。进一步讲,信用评价评定的信用等级,虽是一种具有可靠性和权威性的信用公证结果,但它只能供委托方或投资者参考,不具有强制执行性。信用评价的结果实际上是一种专家信息,只能起到回答征求意见的作用,采纳与否完全由委托方或投资者自主决定,因此将本身具有弹性的信用评价报告作为行政管理的刚性依据是否合适?

    2、信用信息不健全,支撑能力有限
    一是信用信息平台尚未实现全覆盖,信用信息共享不充分。经过几年来的不断扩能升级,目前全省统一的信用信息共享交换平台具备了较为完善的系统功能,全面完成信用平台市级功能部署。但客观上仍存在省级尚未实现全覆盖,市级部门没接通,县(区)信息未接入平台等问题,影响平台作用的发挥。二是行业信用信息系统建设滞后,入库信息质量有待提高,尤其是很多负面信用信息尚未采集入库,信用服务机构还需要到地方政府有关部门进行调查,有些部门提供查询服务但不愿出具文字证明材料,有些部门没有实现信用信息的内部整合,查询很不方便,也有部门不积极配合,不愿提供信息,因此增加了信用服务机构收集企业信用记录信息的工作量和难度。三是社会征信业发展滞缓。目前, 在我国公共征信系统和市场化运作的社会征信机构是并存的。经过多年的探索和发展, 以企业征信、个人征信、应收账款管理、信用管理培训和咨询服务为主的社会征信服务业有了长足的发展, 但仍存在信用基础数据不足、服务品种少、产品质量低等问题, 还远不适应市场经济发展的需要。
    3、信用报告评价的标准不衔接,结果应用不统一
    目前,在社会信用体系建设中,主要有来自地方和中央两方面的推动:中央政府各行业主管部门和地方信用建设主管部门。就我省而言,一方面各行业主管部门贯彻中央政府行业主管部门信用体系建设要求,另一方面,省发改委作为地方信用建设主管部门,统一安排部署全省的社会信用体系建设,由于各种原因,在评价指标、评价标准、评价程序、信息收集、评价主体、评价结果应用等方面存在偏差。就各行业而言,由于各行业、各部门的不良行为标准各不相同,评价方法也不一样,造成信用信息和评价结果不能互认,甚至形成了新的市场壁垒。例如省交通厅认为:我省信用信息工作的有关规定与交通运输部信用信息工作的有关规定差异较大,在信用信息评价中,企业的履约从业情况仅占10%的权重,其它评价标准为工商、社会信誉等软实力,对企业的从业能力不做主要要求,而交通运输部的有关规定中,企业履约从业情况占比远高于我省,这给该厅的信用评价工作造成了很大的困扰。希望能够建立相关机制,解决行业评价标准与地方评价标准不一致的问题。
    三、政策建议
    1、加快信用法规体系建设
    一是发挥立法的引领和推动作用,加快国家层面的信用立法工作,使信用信息征集、查询、应用、互联互通、信用信息安全和主体权益保护等有法可依。
    二是根据国家信用法制化建设进程,不断完善信用信息征集与使用、市场主体信用信息公示、信用监督与奖惩、信用服务市场培育与监管等方面的配套法规和政策措施,及时推行统一社会信用代码制度。
    三是积极参与国家标准化工作,加强信用标准化建设,比照国家《国家公共信用标准规范清单》适时对公共信用信息征集共享技术规范、企业综合信用评价规范、政府信用信息公开目录进行修订和完善,使其不断完善,尽快成为国家标准,推动社会信用体系建设。同时积极推动研究制定区域信用环境评价规范、政府公信力评价规范等方面的标准,推动公共信用信息应用。
    2、进一步做好扩大共享信息覆盖面的工作
    我省将结合落实行政许可、行政处罚“双公示”制度,全面拓展公共信用信息征集整合范围,加快推进信用信息征集共享向各市县延伸,不断完善信用信息内容,并按要求同步向国家信用信息平台推送。
    力争到2016年4月底前,全面完成省级部门信用信息整合工作,最低限度保证企业登记信息、行政许可信息、行政处罚信息完整、有效,其他信用信息基本完善。2016年6月底前,全面完成市级部门信用信息整合工作,最低限度保证行政许可信息、行政处罚信息完整、有效,其他信用信息基本完善。2016年年底前,全面完成县级部门信用信息整合工作,且实现全省企业信用信息充分共享。
    积极推进自然人信用信息整合工作,力争到2016年年底前,基本完成个人身份信息、学历教育信息、社会保障信息、低保人员信息、重点人群职业(执业)资格信息、行政处罚信息、各类荣誉信息的征集工作。
    积极拓展信用信息互联共享范围,加强与各类金融机构、行业组织、公用事业单位等的对接协调,多渠道收集各类信用主体的市场经营活动信息,逐步健全信用记录。
    3、不断强化考核工作
    建议把在行政管理事项中使用信用记录和信用报告作为各级政府、各有关部门目标责任考核和政绩考核的重要内容,由省考核办、省文明办、省信用办负责制定考核办法,根据每年工作要点确定具体的考核范围和考核内容,每年年底对各地区、各有关部门实施“诚信陕西”建设评议考核。考核结果计入各级政府、各有关部门目标责任考核成绩。各设区市相应建立本地区诚信建设评议考核制度。